中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 當(dāng)前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，國際形勢日趨復(fù)雜，大國博弈持續(xù)加劇，不論是基于國際競爭所迫，還是科技創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)在需求，都要求我國各創(chuàng)新主體加強(qiáng)科技創(chuàng)新開放合作，推動(dòng)解決全球性科學(xué)難題，直面人類共同挑戰(zhàn)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視科技創(chuàng)新開放合作，圍繞擴(kuò)大高水平對外開放和構(gòu)建新發(fā)展格局進(jìn)行了全面部署。黨的二十大報(bào)告指出，“擴(kuò)大國際科技交流合作，加強(qiáng)國際化科研環(huán)境建設(shè)，形成具有全球競爭力的開放創(chuàng)新生態(tài)”，為新時(shí)期打造更加良好的科技創(chuàng)新開放合作政策環(huán)境指明了方向。當(dāng)前，我國國家創(chuàng)新能力綜合排名第12位，19個(gè)城市（地區(qū)）進(jìn)入全球百強(qiáng)國際科技創(chuàng)新中心名單，創(chuàng)新環(huán)境和創(chuàng)新生態(tài)是其中的重要指標(biāo)之一。從廣義上來說，國際化科研環(huán)境指與國際科技創(chuàng)新合作相關(guān)的總體環(huán)境，包括科研平臺(tái)、基礎(chǔ)設(shè)施等“硬環(huán)境”，以及政策制度、社會(huì)融入、生活便利化等“軟環(huán)境”。加強(qiáng)國際化科研環(huán)境建設(shè)，愈發(fā)成為提高我國整體國際化水平、促進(jìn)創(chuàng)新要素雙向流動(dòng)、提升國家與區(qū)域創(chuàng)新能力的重要內(nèi)容。然而，我國目前的國際化科研環(huán)境仍受制于科技創(chuàng)新體系開放程度不夠、創(chuàng)新要素跨境流動(dòng)不暢、配套政策不完善等問題，亟須根據(jù)國內(nèi)外形勢變化和現(xiàn)實(shí)需要進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，解決長期以來制約開放合作的堵點(diǎn)問題，構(gòu)建更加科學(xué)、完善、便利的開放創(chuàng)新環(huán)境，促進(jìn)資源要素自由流動(dòng)。

國內(nèi)很多學(xué)者都針對我國國際化科研環(huán)境建設(shè)開展了研究，提出了思路建議。國際化科研環(huán)境建設(shè)的內(nèi)涵。國際化科研環(huán)境包括對內(nèi)和對外2個(gè)方面：對內(nèi)包括加強(qiáng)國際科研平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、科技法律、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面與國際接軌，便利的出入境政策等；對外則包括為外籍人才提供科研、生活便利服務(wù)，推動(dòng)國家科技計(jì)劃、科技優(yōu)惠政策和知識(shí)體系的開放等。國際化科研環(huán)境存在的堵點(diǎn)問題。有學(xué)者認(rèn)為，我國存在科技領(lǐng)域整體對外開放程度不高等問題。例如，科技計(jì)劃對外開放、外籍科技人員來華參與合作等具體政策仍未得到有效落實(shí)，束縛著我國深化國際科技合作的主動(dòng)性；引進(jìn)外籍人才的模式以資金利益吸引為主，而對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、定居生活的“軟環(huán)境”重視不足；我國在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)、生物材料進(jìn)口審批監(jiān)管、財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)跨境、吸引國際組織入駐等方面也一定程度存在創(chuàng)新要素跨境流動(dòng)不暢的問題。加強(qiáng)國際化科研環(huán)境建設(shè)的建議。一方面，我國應(yīng)加強(qiáng)制度保障和環(huán)境建設(shè)，加大科技計(jì)劃對外開放，促進(jìn)創(chuàng)新要素跨境雙向流動(dòng)；另一方面，營造更加開放的國際化人才發(fā)展環(huán)境，繼續(xù)優(yōu)化和創(chuàng)新人才科研、工作、居住、出入境等便利化措施，解決國際人才工作生活中的后顧之憂?？傮w而言，相關(guān)學(xué)者對國際化科研環(huán)境的研究大多散落在對開放創(chuàng)新、國際科技合作、創(chuàng)新要素跨境流動(dòng)等方面的探討，對新形勢下國際化科研環(huán)境建設(shè)中亟須解決的政策堵點(diǎn)整體梳理、針對分析和解決仍然不夠。

本文基于筆者所在研究組制定國家層面開放創(chuàng)新規(guī)劃及政策文件的研究和調(diào)研實(shí)踐，緊密結(jié)合新冠疫情后我國各類創(chuàng)新主體對科技創(chuàng)新開放合作的迫切需求，分析研究了100余份法律法規(guī)和政策文件，并開展了200余人次的座談、訪談，深入剖析了我國在國際化科研環(huán)境建設(shè)中仍然存在的堵點(diǎn)和難題，提出新形勢下加快優(yōu)化國際化科研環(huán)境的有關(guān)政策建議。

研究設(shè)計(jì)和實(shí)施方法

國際化科研環(huán)境建設(shè)包含的具體內(nèi)容

本研究聚焦國際化科研環(huán)境中的“軟環(huán)境”建設(shè)，梳理了我國國家層面以及北京、上海、廣東等地區(qū)的科技創(chuàng)新規(guī)劃（表1），概括與國際化科研環(huán)境相關(guān)的內(nèi)容，綜合分析主要包含3方面內(nèi)容。促進(jìn)科技開放合作的政策環(huán)境。主要涉及科技計(jì)劃對外開放，人才、數(shù)據(jù)、物資、資金等創(chuàng)新要素跨境流動(dòng)，吸引國際科技組織、外資研發(fā)中心在華落地等方面的政策，這些政策是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新知識(shí)、技術(shù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展最優(yōu)匹配的有效途徑，對提升創(chuàng)新績效有重要的促進(jìn)作用。有利于吸引匯聚國際科技人才的制度環(huán)境。包含以人才引進(jìn)計(jì)劃為代表的“引進(jìn)”類政策，以出入境和工作許可為代表的“準(zhǔn)入”類政策，以人才安居樂業(yè)、衣食住行為主的“保障”類政策，以外國高端人才引進(jìn)后科研工作和職業(yè)發(fā)展為主的“發(fā)展”類政策等。與國際接軌的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)環(huán)境。包括為科技型內(nèi)外資企業(yè)提供投融資渠道和減免稅政策，拓展金融機(jī)構(gòu)跨境服務(wù)功能等的資金政策，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)孵化、技術(shù)轉(zhuǎn)移的政策，與國際接軌的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、科技法律、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策等。

具體研究方法

國際化科研環(huán)境建設(shè)是一個(gè)極其綜合而復(fù)雜的議題，涉及部門眾多，國內(nèi)外、我國東西部地區(qū)，甚至各層次科研人員或管理人員都有不同的理解和需求。本研究聚焦重點(diǎn)問題，深入研究堵點(diǎn)形成的原因，并在綜合研判的基礎(chǔ)上給出政策建議。

為發(fā)揮科技評(píng)估在發(fā)現(xiàn)堵點(diǎn)、分析原因、解決問題過程中的重要作用，本研究以問題為導(dǎo)向，綜合采用實(shí)地調(diào)研、座談訪談、案例研究、政策分析等手段，具體方式包括：座談訪談和實(shí)地調(diào)研。2019—2023年，赴北京、上海、粵港澳大灣區(qū)國際科技創(chuàng)新中心，以及杭州、寧波、西安、成都等國際科技創(chuàng)新合作活躍的地區(qū)，開展了14場座談和15場實(shí)地調(diào)研，涉及160余家相關(guān)單位，包括戰(zhàn)略專家，地方科技主管部門，高校、科研院所、企業(yè)管理人員，國內(nèi)科研人員，外國人才等多種主體（表2），深入了解相關(guān)管理、科研人員認(rèn)為我國在建設(shè)和優(yōu)化國際化科研環(huán)境方面存在的問題。案例研究。選取科研人員認(rèn)為最亟待解決的科研人員出國（境）、科學(xué)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)、科研物資出入境、科技計(jì)劃對外開放、國際科技組織來華等議題，并圍繞每個(gè)議題選取1—2家典型機(jī)構(gòu)開展跟蹤研究，分析其在政策實(shí)施過程中遇到的難點(diǎn)、痛點(diǎn)、堵點(diǎn)問題。政策分析。從國家和地方的組織、科技、財(cái)政、外交、網(wǎng)信、工信、衛(wèi)生健康、海關(guān)、外匯等部門官方網(wǎng)站與國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫等渠道，梳理并研究100余份公開的法律法規(guī)、政策文件、公開報(bào)道和文獻(xiàn)資料等，分析堵點(diǎn)是政策自身原因還是落地實(shí)施原因，為后續(xù)提出政策建議提供支撐。

國際化科研環(huán)境建設(shè)面臨的堵點(diǎn)分析

具體問題分析

本文選取6個(gè)最為迫切的議題進(jìn)行具體剖析（表3）。

教學(xué)科研人員因公出國（境）政策落地和執(zhí)行不足。人員跨境交流是開展國際科技創(chuàng)新合作的基礎(chǔ)保障，出入境便利程度是影響教學(xué)科研人員能否順利開展國際合作的必要因素。當(dāng)前，我國在政府層面已出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)教學(xué)科研人員因公臨時(shí)出國管理工作的指導(dǎo)意見》等多項(xiàng)政策以簡化教學(xué)科研人員出國（境）手續(xù)，然而在具體落地執(zhí)行過程中仍然存在諸多難題。管理方式僵化。一些地方存在對政策“理解不透、不敢審批、不想放權(quán)”的現(xiàn)象，對團(tuán)組人數(shù)、在外時(shí)間等選擇“一刀切”管理方式。部分地方高校、科研院所的外事審批權(quán)限仍然歸口于地方外事部門，按一般性出訪嚴(yán)控。政策有待細(xì)化和明確。持因私普通護(hù)照出國、外籍科研人員出國（境）開展學(xué)術(shù)交流等特殊情況普遍缺乏政策依據(jù)。審批流程繁瑣。部分具有外事審批和管理權(quán)限的高校、科研院所的內(nèi)部審核環(huán)節(jié)過多，影響審批效率。

科學(xué)數(shù)據(jù)與信息資源獲取不暢?？茖W(xué)數(shù)據(jù)是大數(shù)據(jù)的重要分支，從2017年開始，伴隨著《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡稱“數(shù)據(jù)三法”）的逐步出臺(tái)，我國形成了以“數(shù)據(jù)三法”為核心，《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法》《個(gè)人信息出境標(biāo)準(zhǔn)合同辦法》《個(gè)人信息保護(hù)認(rèn)證實(shí)施規(guī)則》等標(biāo)準(zhǔn)、指南為支撐的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理體系。然而，該治理體系仍然不夠完善，如存在監(jiān)督規(guī)則不清晰、管理方式不透明的現(xiàn)象?？茖W(xué)數(shù)據(jù)跨境治理頂層設(shè)計(jì)不足，理念與思路需進(jìn)一步明確?！皵?shù)據(jù)三法”出臺(tái)后，我國數(shù)據(jù)跨境進(jìn)入法制化時(shí)代，使得“開放為常態(tài)，不開放為例外”的原則需要調(diào)整，同時(shí)已開放的科學(xué)數(shù)據(jù)可能存在安全隱患?？茖W(xué)數(shù)據(jù)跨境治理體系還不完善?？萍碱I(lǐng)域數(shù)據(jù)分類分級(jí)管理辦法、重要數(shù)據(jù)識(shí)別目錄和關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的認(rèn)定規(guī)則仍為空白，導(dǎo)致科研人員對數(shù)據(jù)出境安全管理的尺度把握不準(zhǔn)，“不敢”讓數(shù)據(jù)出境。科學(xué)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和管理服務(wù)水平仍待完善?？茖W(xué)數(shù)據(jù)中心的國際化水平有待提高，對全球性研究支撐力度需進(jìn)一步提升；同時(shí)，對于與論文關(guān)聯(lián)的科學(xué)數(shù)據(jù)存儲(chǔ)的全球公共品供給不足，科學(xué)數(shù)據(jù)主權(quán)流失的風(fēng)險(xiǎn)加劇。

科研儀器設(shè)備、樣品、樣本等科研物資面臨出入境難，稅收、管理不配套不落地等阻礙。免稅問題。未納入政府間合作協(xié)議的科研合作與科學(xué)研究和教學(xué)用品免稅行為中的“非整臺(tái)套”科研設(shè)備無法獲得進(jìn)出口免稅。臨時(shí)進(jìn)出口問題?？蒲袃x器設(shè)備臨時(shí)進(jìn)出口需在6個(gè)月內(nèi)復(fù)運(yùn)出境或入境，最長免稅期限不超過2年，免稅時(shí)限和次數(shù)無法滿足實(shí)際需求，對海外實(shí)驗(yàn)和連續(xù)觀測造成困擾。引進(jìn)舊設(shè)備問題。一方面，科研設(shè)備折舊程度難以認(rèn)定，部分舊科研設(shè)備被認(rèn)定為新設(shè)備從而導(dǎo)致需繳納較高稅費(fèi)；另一方面，部分舊科研設(shè)備易被誤判為“洋垃圾”，不予準(zhǔn)許入境。人類遺傳資源過境及合作使用?！度祟愡z傳資源管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》的普及、宣傳、指導(dǎo)仍需加強(qiáng)，部分基層單位未及時(shí)成立人類遺傳資源管理部門、制定相關(guān)管理制度。與此同時(shí)，基層科研人員與管理人員的法治意識(shí)仍需持續(xù)加強(qiáng)，相關(guān)人員在申請過程中存在對人類遺傳資源樣本報(bào)批報(bào)備的適用范圍、審批流程理解不到位現(xiàn)象，導(dǎo)致申報(bào)材料準(zhǔn)備不充分、多次補(bǔ)充材料仍無法通過審批等。

科技計(jì)劃對外開放程度不高，與科研經(jīng)費(fèi)跨境使用的稅收、外匯管理制度尚需完善。境外科研機(jī)構(gòu)無法直接承擔(dān)我國財(cái)政科技計(jì)劃項(xiàng)目。目前，僅有國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃、國家自然科學(xué)基金、廣東省和深圳市財(cái)政科技計(jì)劃等實(shí)現(xiàn)對港澳科研機(jī)構(gòu)開放，其他科技計(jì)劃一般不允許在境外（包括港澳）工作的科學(xué)家依托境外科研機(jī)構(gòu)申請?？萍加?jì)劃項(xiàng)目管理的國際化水平仍需提高。我國絕大部分科技計(jì)劃項(xiàng)目（基金）的申報(bào)指南、申報(bào)書、年度報(bào)告等均為中文，國際化評(píng)審、聯(lián)合評(píng)審等機(jī)制也仍處于探索初期，導(dǎo)致在華外籍科學(xué)家申請我國科技計(jì)劃項(xiàng)目（基金）比較困難。在科技項(xiàng)目中以購買服務(wù)方式支出的涉外經(jīng)費(fèi)“能辦不會(huì)辦”。目前，跨境科研經(jīng)費(fèi)可以以“服務(wù)貿(mào)易”的方式辦理，但其原則上仍屬于一般的經(jīng)營性涉外商務(wù)活動(dòng)，并未對涉外科研活動(dòng)進(jìn)行差別化處理；同時(shí)，科研（財(cái)務(wù)）管理部門、銀行、稅務(wù)部門等對經(jīng)費(fèi)出境辦理方式各有解讀，存在政策內(nèi)涵普及不到位、流程復(fù)雜的問題。

境外非政府科技類組織在華活動(dòng)、落戶阻礙較多，發(fā)起國際科技組織任重道遠(yuǎn)?！吨腥A人民共和國境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》對境外非政府組織在中國境內(nèi)開展活動(dòng)進(jìn)行了具體規(guī)定。然而，當(dāng)前政策環(huán)境不足以吸引世界性、有分量的非政府國際科技組織來華落戶。發(fā)起、吸引或參加國際科技組織的制度體系有待建立健全。缺少國際科技組織來華落戶發(fā)展的法律法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，仍然存在用管政府間國際組織的辦法管非政府國際組織、用行政辦法管學(xué)術(shù)組織、用境內(nèi)辦法管境外組織的現(xiàn)象。注冊、備案手續(xù)繁瑣，政策指導(dǎo)不夠。國際科技組織注冊手續(xù)繁瑣、環(huán)節(jié)復(fù)雜，涉及民政、公安、科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)及業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位等多個(gè)部門，與國際規(guī)則尚未完全接軌。國際科技組織事務(wù)管理和服務(wù)體系有待完善。國際科技組織事務(wù)管理歸屬尚不明確，部門間聯(lián)動(dòng)機(jī)制不夠健全，境外非政府組織的歸類尚不清晰。

外國人才來華服務(wù)保障在頂層設(shè)計(jì)、制度優(yōu)化、便利性、科研融入等方面均有待優(yōu)化。黨的十八大以來，我國出臺(tái)了包含外國人簽證、工作許可、居留、永居，以及社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)保和醫(yī)療、個(gè)人所得稅、子女教育、金融、配偶就業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等在內(nèi)的多類外國人才服務(wù)保障法律法規(guī)、政策舉措，成為營造“拴心留人”良好制度環(huán)境的重要方面。然而，我國針對外國人才的服務(wù)保障政策仍需進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整。法律體系不健全，頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足。外國人在中國工作、永久居留、技術(shù)移民的法律法規(guī)仍未出臺(tái)，存在立法空白、法律制度不健全、標(biāo)準(zhǔn)程序不清晰等諸多問題。與此同時(shí)，外國人才服務(wù)保障的職能分散在多個(gè)部門，政策合力沒有完全形成。部分政策受惠面窄、覆蓋面不足。目前，我國針對高端或頂尖外國人才的服務(wù)保障政策已較為完善，但對于一般性外國人才的服務(wù)保障存在諸多不足，子女入學(xué)、購付匯、住房公積金等方面的“國民待遇”難以實(shí)現(xiàn)，外國人工作許可分類標(biāo)準(zhǔn)有待優(yōu)化，外國人繳納社保也存在通常難滿15年且無法延繳或躉繳的問題。部分政策便利化程度有待提升，政策宣傳不夠、知曉不足。我國尚缺乏統(tǒng)一的外國人身份證件，外國護(hù)照的信息與我國諸多生活應(yīng)用場景尚未形成有效銜接，永居證件深入生活細(xì)節(jié)的便利仍未形成。國內(nèi)移動(dòng)支付中的信任鏈及資金鏈亟待完善，外國人才無論是在辦理信用卡，還是在使用信用卡支付方面，均存在不少困難。同時(shí)，不論是出入境、社保，還是子女教育、購付匯，均存在政策宣傳不足、知曉度不夠、“最后一公里”不暢通的問題。海外人才開展科研工作困難。海外高層次人才尤其是外國人才來華后難以申請科技項(xiàng)目，國內(nèi)以“帽”取人的人才評(píng)價(jià)機(jī)制，與過多關(guān)注項(xiàng)目、論文等量化指標(biāo)的人才評(píng)價(jià)體系，也給海外高層次人才尤其是“爬坡期”的青年人才帶來較大壓力。

系統(tǒng)性問題分析

建設(shè)國際化科研環(huán)境是一個(gè)涉及多維度、多主體、多環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程，上述堵點(diǎn)問題出現(xiàn)的原因既有外部環(huán)境和國際形勢的影響，也有自身治理能力與水平的問題，既有政策之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，還有落實(shí)落地的問題，需要從更高層面、更深層次來審視這些問題。

復(fù)雜的國際形勢是延緩我國建設(shè)國際化科研環(huán)境的最大外部變量。當(dāng)前，國際形勢嚴(yán)峻復(fù)雜，各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)接踵而至，在未來很長一段時(shí)間，大國關(guān)系和地緣政治依然是影響我國國際科技合作和科技外交的重要因素。尤其是美國將我國視為主要戰(zhàn)略競爭對手，不斷對我國實(shí)施科技和產(chǎn)業(yè)遏制，拉攏盟友對我國科技發(fā)展圍追堵截，對其他國家與我國合作形成“寒蟬效應(yīng)”。因此，對我國開展國際科技合作、吸引海外人才造成阻礙，也對外國合作者、在華外國人才和外資企業(yè)造成一定影響。國際合作論文數(shù)據(jù)顯示，中國的國際科技合作活躍度自2018年的27.4%下降至2021年的25.0%，2021年中美合作比重更是較2018年下降近10個(gè)百分點(diǎn)；上海美國商會(huì)發(fā)布的2023年中國商業(yè)報(bào)告顯示，66%美國企業(yè)認(rèn)為“中美關(guān)系日益緊張”已經(jīng)連續(xù)3年成為在華美資企業(yè)的首要商業(yè)挑戰(zhàn)，技術(shù)和研發(fā)行業(yè)尤其如此。

現(xiàn)代化治理體系和治理能力還未完全適應(yīng)新形勢下統(tǒng)籌開放、發(fā)展與安全的新要求。隨著科學(xué)研究范式發(fā)生深刻變革，科技對社會(huì)和人類發(fā)展產(chǎn)生愈發(fā)巨大的影響，對我國現(xiàn)代化治理體系的與時(shí)俱進(jìn)提出了更高的要求。以科學(xué)數(shù)據(jù)為例，伴隨著數(shù)據(jù)密集型的第四科學(xué)研究范式的興起，科學(xué)數(shù)據(jù)已成為傳播速度最快、影響面最寬、開發(fā)利用潛力最大的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性科技資源。然而，和歐美國家相比，我國科學(xué)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理體系仍處于起步階段，很多規(guī)則、制度仍存在空白，難以在保證數(shù)據(jù)安全的前提下，最大限度開放和共享數(shù)據(jù)資源。其他領(lǐng)域的開放也是如此，只有“管得住”才能“放得開”，而“管得住”的前提必然是治理體系的科學(xué)化、精準(zhǔn)化、規(guī)范化。

圍繞國際化科研環(huán)境建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足。職能分散。與國際化科研環(huán)境建設(shè)的相關(guān)職能分散在科技、移民、外交、人社、財(cái)政、公安、海關(guān)、稅務(wù)、醫(yī)保、教育、外匯等多個(gè)部門，加上各地區(qū)發(fā)展階段和資源稟賦各不相同，導(dǎo)致部門間、央地間、區(qū)域間政策協(xié)調(diào)難度均較大，推動(dòng)各項(xiàng)工作時(shí)難以完全形成合力，不利于從整體上打造開放創(chuàng)新的國際化科研環(huán)境。效益考慮。部分職能部門在政策制定和執(zhí)行過程中也會(huì)考慮政策成本和效益的問題。以外國人才服務(wù)保障政策為例，涉及社保、醫(yī)保、子女教育、外匯等生活保障類事務(wù)，一般無法區(qū)分外國人與中國人，更無法過多向占絕對少數(shù)的外國人才傾斜公共資源。制度不一。各類服務(wù)保障政策多以部門規(guī)章制度的方式存在，數(shù)量眾多，一致性、銜接性無法充分保障，導(dǎo)致無法有效滿足各類人才的現(xiàn)實(shí)需求。

政策實(shí)施落地存在困難，存在“政策無障礙、實(shí)操有壁壘”的現(xiàn)象。黨的十八大以來，我國政府從中央層面出臺(tái)了眾多改善國際化科研環(huán)境的政策，但仍長期存在一些難點(diǎn)、堵點(diǎn)、痛點(diǎn)問題。在中央層面，科學(xué)數(shù)據(jù)跨境管理、國際科技組織來華落戶等法律法規(guī)或政策文件多以原則性指導(dǎo)意見為主，缺乏對具體落地實(shí)施機(jī)制的研究，缺少相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則和落地規(guī)則。在地方層面，對科研人員因公出國（境）、外國人永居證件、購付匯等方面的文件精神宣傳解讀不到位，實(shí)際推進(jìn)和落實(shí)文件過程中，存在“不作為”“層層加碼”或“以文件落實(shí)文件”等現(xiàn)象。在機(jī)構(gòu)主體和受惠主體層面，對人類遺傳資源管理，科研經(jīng)費(fèi)以“購買服務(wù)”方式出境，外籍人才理應(yīng)享受的個(gè)稅、子女教育、社保、醫(yī)療等政策，存在服務(wù)意識(shí)不夠、政策了解不足、管理方式僵化、不敢承擔(dān)責(zé)任等現(xiàn)象。加之大部分政策文件多以內(nèi)部方式傳達(dá)，基層管理部門和科研機(jī)構(gòu)甚至不知道文件的存在。此外，在政策實(shí)施過程中，長期存在“重活動(dòng)、輕效果、弱評(píng)估”的問題。

優(yōu)化國際化科研環(huán)境的有關(guān)建議

新形勢下，我國應(yīng)以更加開放的思維和舉措加強(qiáng)國際科技交流合作，推動(dòng)完善科技創(chuàng)新開放合作政策供給，不斷優(yōu)化、細(xì)化國際科技合作服務(wù)政策舉措，著力破除在優(yōu)化和構(gòu)建國際化科研環(huán)境建設(shè)中存在的實(shí)際堵點(diǎn)，充分激發(fā)各創(chuàng)新主體開展國際科技交流合作的活力與動(dòng)力。

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。充分發(fā)揮中央科技委員會(huì)在科技創(chuàng)新工作中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，加快解決國際化科研環(huán)境建設(shè)工作的戰(zhàn)略性、方向性、全局性問題，進(jìn)一步提高相關(guān)政策的系統(tǒng)性和前瞻性。推動(dòng)完善技術(shù)移民、人才簽證、外國人永久居留條例和在華工作條例等法律制度。加強(qiáng)部門協(xié)同，在政策實(shí)施上強(qiáng)化協(xié)同聯(lián)動(dòng)、放大組合效應(yīng)。完善部門間信息共享、后臺(tái)認(rèn)證和業(yè)務(wù)協(xié)同。加強(qiáng)部地聯(lián)動(dòng)，對于“政策無障礙、實(shí)施有壁壘”的問題，及時(shí)指導(dǎo)地方疏通堵點(diǎn)、難點(diǎn)，推動(dòng)好的政策落地落實(shí)。建立機(jī)制性調(diào)研和信息報(bào)送制度，有計(jì)劃地開展調(diào)查研究，加強(qiáng)與國內(nèi)創(chuàng)新主體及外國人才聯(lián)系，暢通各科研單位、科研人員訴求反映渠道，在政策效果評(píng)價(jià)上注重有效性、增強(qiáng)獲得感。

進(jìn)一步優(yōu)化科研教學(xué)人員出入境管理。下放審批權(quán)限。進(jìn)一步細(xì)化教學(xué)科研人員因公臨時(shí)出國（境）開展學(xué)術(shù)交流活動(dòng)的有關(guān)政策，面向信用好、對外科技交流合作頻繁的高校和科研院所全面下放外事審批權(quán)限，為教學(xué)科研人員開展國際交流提供便利。優(yōu)化外事經(jīng)費(fèi)管理。加強(qiáng)教學(xué)、科研、財(cái)務(wù)、審計(jì)部門的協(xié)同力度，進(jìn)一步優(yōu)化外事計(jì)劃管理、經(jīng)費(fèi)審核報(bào)銷等環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對參加國際組織活動(dòng)、國際大科學(xué)計(jì)劃（工程）等特殊團(tuán)組（任務(wù)）的保障力度。鼓勵(lì)高校、科研院所和醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)教學(xué)科研人員為完成項(xiàng)目任務(wù)目標(biāo)，確有需要的可持因私出入境證件出境參加科研學(xué)術(shù)活動(dòng)。加強(qiáng)完成出訪任務(wù)以后報(bào)銷、審計(jì)等各項(xiàng)工作的聯(lián)動(dòng)保障。探索出入境管理新模式。在有條件的地方探索實(shí)現(xiàn)“一地兩檢”等特定人員便捷入境新模式，利用智能化技術(shù)為符合條件的科研人員出入境提供便利化通關(guān)服務(wù)。

引導(dǎo)有序高效獲取全球科研信息資源。加快制定科學(xué)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)管理細(xì)則。明確科學(xué)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的基本思路，尋找科學(xué)數(shù)據(jù)開放共享與數(shù)據(jù)保護(hù)之間的平衡點(diǎn)。制定科技領(lǐng)域重要數(shù)據(jù)指導(dǎo)目錄，加快實(shí)施科學(xué)數(shù)據(jù)的分類分級(jí)和科學(xué)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的合規(guī)性審查。加強(qiáng)數(shù)據(jù)規(guī)范化管理及普法宣傳。一方面，提高現(xiàn)有科學(xué)數(shù)據(jù)中心和各科研機(jī)構(gòu)的國際化水平及數(shù)據(jù)管理水平，加強(qiáng)數(shù)據(jù)的規(guī)范化管理；另一方面，加強(qiáng)對數(shù)據(jù)擁有者的普法宣傳，在安全的前提下促進(jìn)科學(xué)數(shù)據(jù)的合理流動(dòng)。開展科學(xué)數(shù)據(jù)跨境先行先試。支持粵港澳大灣區(qū)、海南自貿(mào)港以及各地自貿(mào)區(qū)等在實(shí)施數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估、個(gè)人信息保護(hù)認(rèn)證、個(gè)人信息出境標(biāo)準(zhǔn)合同備案等制度過程中，探索“白名單”、數(shù)據(jù)跨境直報(bào)等機(jī)制，為在全國范圍的推廣進(jìn)行試驗(yàn)示范。加強(qiáng)科學(xué)數(shù)據(jù)國際治理合作。在科學(xué)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)和開放共享方面加強(qiáng)研究與國際合作，積極參與科學(xué)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的全球治理。

持續(xù)推動(dòng)各類科研樣品、物資跨境流動(dòng)便利和信任監(jiān)管。簡化手續(xù)。加強(qiáng)科技、海關(guān)、稅務(wù)等部門間的協(xié)調(diào)溝通，有針對性地研究并簡化重要科研物資的通關(guān)手續(xù)。完善免稅規(guī)定。擴(kuò)大“十四五”期間科研物資進(jìn)口稅收優(yōu)惠政策適用范圍，使之進(jìn)一步覆蓋“非整臺(tái)套”設(shè)備、樣本、樣品等，延長和放寬科研物資臨時(shí)進(jìn)出口免稅的時(shí)限和次數(shù)要求，保障國際大科學(xué)計(jì)劃（工程）、重要國際科技合作項(xiàng)目所需的科研物資免稅需求。設(shè)立“綠色通道”。探索建立并完善科研儀器設(shè)備、樣品、試劑、耗材等物資進(jìn)出境“白名單”，采用事先承諾申報(bào)、進(jìn)入海關(guān)“綠色通道”快速放行的方式管理。在特定區(qū)域開展先行先試。在粵港澳大灣區(qū)、海南自貿(mào)港等特定區(qū)域，探索針對區(qū)域內(nèi)的科研機(jī)構(gòu)及企業(yè)所用境外設(shè)備（包括新設(shè)備及二手設(shè)備）和各類科研物資，實(shí)施便捷的減免稅路徑，允許特定范圍的流動(dòng)并逐步進(jìn)行推廣。加強(qiáng)人類遺傳資源過境使用政策宣貫與普及。推動(dòng)管理部門加強(qiáng)對《人類遺傳資源管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》，以及申請、審批相關(guān)文件的宣貫解讀。鼓勵(lì)基層科研主管單位成立人類遺傳資源管理專業(yè)部門、制定人類遺傳資源管理實(shí)施細(xì)則，督促各上位文件的落實(shí)落地。

加大科技計(jì)劃對外開放，吸引各國科學(xué)家融入我國科研體系。試點(diǎn)支持國外科學(xué)家直接承擔(dān)我國科技計(jì)劃。依托“面向全球的科學(xué)研究基金”，面向全球公開征集重大研究任務(wù)，允許境外機(jī)構(gòu)直接申請和承擔(dān)項(xiàng)目任務(wù)。選取適合領(lǐng)域的科技計(jì)劃（基金、項(xiàng)目）作為試點(diǎn)，允許境外科研機(jī)構(gòu)作為項(xiàng)目合作單位，與國內(nèi)單位共同申請，并提供財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持。進(jìn)一步推動(dòng)國際科技合作項(xiàng)目實(shí)施及國際化管理。鼓勵(lì)我國科研資助部門和各類創(chuàng)新主體與國外共同設(shè)立研究基金或聯(lián)合資助計(jì)劃，逐步推行“兩個(gè)團(tuán)隊(duì)、一個(gè)本子、共同目標(biāo)”的聯(lián)合申報(bào)和國際評(píng)審機(jī)制。推動(dòng)國際合作項(xiàng)目申報(bào)指南、申報(bào)書、任務(wù)書、中期報(bào)告、驗(yàn)收報(bào)告等的中英雙語化，為外籍科學(xué)家申請項(xiàng)目提供更多便利。便利科研資金跨境撥付使用。建立科研資金境外撥付綠色通道，提高科研對外付匯、納稅的智能化和便利化程度。加強(qiáng)科技、稅務(wù)、外匯、銀行多部門協(xié)調(diào)，進(jìn)一步細(xì)化對非營利性涉外科研業(yè)務(wù)（如跨境匯款、免稅）的管理規(guī)定。

積極吸引國際科技組織來華落戶。完善制度建設(shè)。加快出臺(tái)國際科技組織在華注冊登記細(xì)則，明確優(yōu)先登記領(lǐng)域。優(yōu)化完善國際組織在銀行、外匯、稅收、法律保護(hù)、人員雇傭、外事管理等方面的政策。厘清國際科技組織落戶的管理歸屬與權(quán)責(zé)，構(gòu)建相關(guān)部門牽頭、民政部登記、各部門各司其職的長效工作機(jī)制。加大吸引力度。充分利用區(qū)域創(chuàng)新高地和開放優(yōu)勢，選擇在北京、上海、粵港澳大灣區(qū)等具有良好國際交往環(huán)境和科技人才基礎(chǔ)的地區(qū)，引導(dǎo)發(fā)起新建各類國際科技組織。優(yōu)化保障政策。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，通過為國際科技組織提供場租優(yōu)惠與運(yùn)營補(bǔ)貼，為其更好地從事科技交流活動(dòng)提供資金保障。此外，應(yīng)加強(qiáng)我國在國際科技組織任職及后備人選的培養(yǎng)，推動(dòng)我國科學(xué)家高水平地參與國際科技組織決策和管理。

打造具有國際競爭力和吸引力的人才發(fā)展環(huán)境。為國內(nèi)外各類人才提供與國際接軌的服務(wù)保障政策。制定更為靈活的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納和延繳政策，加強(qiáng)外籍人才住房保障，降低外國人才申辦信用卡的門檻、提高便利性，加強(qiáng)國際化定點(diǎn)醫(yī)院建設(shè)，推動(dòng)各地切實(shí)落實(shí)普惠性的外國人才子女入讀公辦學(xué)校政策舉措，鼓勵(lì)地方推動(dòng)基礎(chǔ)教育資源國際化。打造宜居宜業(yè)及國際化環(huán)境氛圍，提升海外科技人才的歸屬感。圍繞交通出行、移動(dòng)支付、醫(yī)療保健等生活場景，打通信息壁壘，暢通人民幣現(xiàn)金、信用卡、電子錢包、微信錢包、支付寶等的多元化支付機(jī)制，擴(kuò)大外國人護(hù)照和永居證在各類生活場景中的應(yīng)用范圍。不斷優(yōu)化國際化語言環(huán)境，引導(dǎo)各地滿足不同類型海外人才住房需求。加大對各類國際化人才的政策宣傳力度，應(yīng)知盡知、直達(dá)快享；宣傳優(yōu)秀海外科技人才的典型事跡，營造引才用才留才的良好社會(huì)氛圍。加快改善國際化人才科研和工作“軟環(huán)境”，推動(dòng)更好融入科研和創(chuàng)新生態(tài)體系。多措并舉加強(qiáng)對國際化人才尤其是青年人才的支持力度，加快推動(dòng)科技計(jì)劃（項(xiàng)目、基金）的國際化管理，引入國際同行開展指南制定和項(xiàng)目評(píng)審。切實(shí)解決“帽子”文化帶來的弊端，引導(dǎo)形成科學(xué)合理的人才評(píng)價(jià)導(dǎo)向，營造風(fēng)清氣正、國際化氛圍濃厚的人才工作和發(fā)展環(huán)境。

國際化科研環(huán)境是構(gòu)建具有全球競爭力開放創(chuàng)新生態(tài)的重要內(nèi)容，對于推進(jìn)建設(shè)國際科技創(chuàng)新中心、打造區(qū)域創(chuàng)新高地，實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)具有重要意義。本文以科研人員出國（境）、科學(xué)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)、科研物資出入境、科技計(jì)劃對外開放、國際科技組織來華、外國人才服務(wù)保障6個(gè)方面為例，對國際化科研環(huán)境中的政策制度環(huán)境進(jìn)行了深入分析。研究發(fā)現(xiàn)，這6個(gè)方面均存在政策實(shí)施方面的問題，導(dǎo)致創(chuàng)新資源跨境流動(dòng)不暢，影響全球創(chuàng)新資源的有效集聚。而形成這些問題的原因，一方面是受國際形勢變化、新冠疫情等外部因素影響，另一方面也與我國自身科研環(huán)境的國際化程度與科技創(chuàng)新開放合作的基礎(chǔ)能力水平有關(guān)。

習(xí)近平總書記在二十屆中央全面深化改革委員會(huì)第一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“要把全面深化改革作為推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的根本動(dòng)力”“努力在破除各方面體制機(jī)制弊端、調(diào)整深層次利益格局上再攻下一些難點(diǎn)”，為加快國際化科研環(huán)境建設(shè)指明了方向。與此同時(shí)，中央科技委員會(huì)的組建和成立，將為從系統(tǒng)上、根本上、戰(zhàn)略上解決國際化科研環(huán)境建設(shè)的堵點(diǎn)問題提供契機(jī)。本文所述6個(gè)方面的堵點(diǎn)問題只是眾多體制機(jī)制問題的一部分，但解決問題的方式仍然具有廣泛意義。面向未來，一方面要加強(qiáng)與國外各類創(chuàng)新主體的開放合作，積極在國際科技組織發(fā)出“中國聲音”，向國際社會(huì)表明中國開放合作的信心和決心，廣泛吸納國際科學(xué)界、全球?qū)W術(shù)共同體、各國政府等參與到我國“國際化科研環(huán)境”建設(shè)中來。另一方面，在更高起點(diǎn)、更高層次、更高目標(biāo)上推動(dòng)國際化科研環(huán)境建設(shè)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，優(yōu)化政策規(guī)定，解決政策壁壘、推動(dòng)政策落地，以“釘釘子精神”推動(dòng)各項(xiàng)體制機(jī)制改革切實(shí)落地，著力構(gòu)建更具競爭力的國際科技合作環(huán)境、更加友好的人才服務(wù)環(huán)境，助力高水平科技自立自強(qiáng)，造福全人類。

（作者：周小林、王珺、遲婧茹、孟繁超、楊云、任孝平，科技部科技評(píng)估中心；李子愚，科技部科技評(píng)估中心 哈爾濱工業(yè)大學(xué)。《中國科學(xué)院院刊》供稿）