來源：科技日?qǐng)?bào)

原標(biāo)題：加快科研經(jīng)費(fèi)管理法治化進(jìn)程 協(xié)調(diào)支配自由與嚴(yán)格監(jiān)管之間的關(guān)系

應(yīng)深化以法治方式協(xié)調(diào)科研經(jīng)費(fèi)支配自由與嚴(yán)格監(jiān)管之間的關(guān)系，建立以信任為基調(diào)，個(gè)人自律為基礎(chǔ)，學(xué)術(shù)自治為重心，行政監(jiān)管為保障的科研經(jīng)費(fèi)管理制度，真正形成依法治理科研經(jīng)費(fèi)管理腐敗的機(jī)制。

聚焦科研經(jīng)費(fèi)管理②

黨的十八大以來，為進(jìn)一步提高科研產(chǎn)出效益，國(guó)家出臺(tái)了一系列調(diào)動(dòng)科研人員積極性、釋放科研創(chuàng)新活力的新規(guī)。最新公布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》，從7方面提出25條“硬核”舉措，為科研經(jīng)費(fèi)“松綁”，賦予科研人員更大的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)。與此同時(shí)，國(guó)家加大了科研經(jīng)費(fèi)管理腐敗的懲治力度，十九屆中央紀(jì)委五次全會(huì)明確將科研管理腐敗問題作為2021年反腐工作的重點(diǎn)。

然而，巨額科研經(jīng)費(fèi)通過各種項(xiàng)目落入課題依托單位的財(cái)務(wù)賬目，并由課題組或科研人員自由支配，如何避免科研經(jīng)費(fèi)成為“唐僧肉”被爭(zhēng)搶和蠶食，仍是擺在我們面前的嚴(yán)峻課題，深化以法治方式協(xié)調(diào)科研經(jīng)費(fèi)支配自由與嚴(yán)格監(jiān)管之間的關(guān)系仍是工作的重點(diǎn)。

科研經(jīng)費(fèi)管理仍是腐敗高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域

課題制是我國(guó)科研管理的主要方式，按公平競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)支持原則確立科學(xué)研究課題，以課題為中心、課題組為基本活動(dòng)單位進(jìn)行課題組織、管理和研究。課題制實(shí)施初期，過于管理粗放，加上課題經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償不到位，課題依托單位得“靠課題吃課題”，各種管理違規(guī)也就不足為奇。

從2006年到2014年，經(jīng)費(fèi)管理規(guī)范雖然越來越多、越來越細(xì)，但因沒有考慮科研經(jīng)費(fèi)的特殊性，導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)的支配自由與財(cái)政經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)格監(jiān)管難以兼顧。面對(duì)日益激烈的排名競(jìng)爭(zhēng)，為了鼓勵(lì)科研人員多獲得課題，承擔(dān)主要監(jiān)督職責(zé)的課題依托單位，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)多采取既寬又松的管理，導(dǎo)致嚴(yán)格的管制制度被架空，科研人員濫用科研經(jīng)費(fèi)現(xiàn)象頻繁發(fā)生。隨著國(guó)家反腐力度的加大，課題管理部門和課題依托單位出臺(tái)了一系列科研經(jīng)費(fèi)管控措施，少數(shù)人腐敗得到了有效遏制，但報(bào)銷難、報(bào)銷繁等問題，又打擊了多數(shù)科研人員的科研積極性。

2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》， 隨著以“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”為內(nèi)容的改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)使用和管理方式的推進(jìn)，科研經(jīng)費(fèi)管理腐敗治理取得了進(jìn)展，科研人員創(chuàng)新活力得到了釋放。但腐敗治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，隨著科研投入的持續(xù)加大，科研經(jīng)費(fèi)管理依然是需要關(guān)注的腐敗高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。

科研經(jīng)費(fèi)管理腐敗風(fēng)險(xiǎn)主要存在于課題申報(bào)、科研實(shí)施和成果轉(zhuǎn)化三個(gè)階段。在申報(bào)階段，主要表現(xiàn)為濫用課題管理權(quán)力為自己或他人非法獲得科研項(xiàng)目，具體表現(xiàn)為重復(fù)、虛假申報(bào)課題以套取科研經(jīng)費(fèi)，或以泄露秘密等方式幫助他人獲得科研項(xiàng)目，涉及貪污、行賄、受賄等罪名；在科研實(shí)施階段，主要表現(xiàn)為違反經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定，濫用經(jīng)費(fèi)自主支配權(quán)，在項(xiàng)目轉(zhuǎn)包、采購(gòu)、出差等環(huán)節(jié)，通過“虛假合同”“虛假賬目”“虛假發(fā)票”套取科研經(jīng)費(fèi)，主要涉及貪污、挪用公款等罪名；在成果轉(zhuǎn)化階段，主要表現(xiàn)為濫用經(jīng)費(fèi)管理、企業(yè)管理職權(quán)，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)不清、轉(zhuǎn)化公司屬性或股份不明等情況下，涉嫌實(shí)施貪污、職務(wù)侵占、挪用資金等罪名。

科研自由權(quán)和經(jīng)費(fèi)管理權(quán)平衡難

自由支配科研經(jīng)費(fèi)是科研創(chuàng)新的內(nèi)在要求，而依法監(jiān)管財(cái)政性質(zhì)的科研經(jīng)費(fèi)則是相關(guān)行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。如何平衡科研自由權(quán)利和經(jīng)費(fèi)管理權(quán)力，協(xié)調(diào)科研人員、依托單位和行政管理部門利益，始終是治理科研經(jīng)費(fèi)管理腐敗的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

第一，自由保障與監(jiān)督約束存在矛盾?？蒲凶杂墒强蒲袆?chuàng)新的前提條件，科研人員自由支配科研經(jīng)費(fèi)則是科研自由的應(yīng)有之義。然而，世上從來沒有絕對(duì)的自由，科研人員的經(jīng)費(fèi)支配自由必須符合經(jīng)費(fèi)管理規(guī)范，并要通過個(gè)人自律、科研共同體自治和行政管理部門監(jiān)督來防止權(quán)利被濫用?？蒲腥藛T與課題依托單位事實(shí)上是利益共同體，在行政放權(quán)的過程中，由于相關(guān)配套改革如經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償、科研自治等不到位，因此課題依托單位自治意識(shí)不強(qiáng)、能力不足，以及科研人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)缺乏和規(guī)范意識(shí)不強(qiáng)等問題依然存在。

第二，行政管理與科研服務(wù)沖突。課題依托單位的財(cái)務(wù)、科研等部門，既是科研行政管理部門，又是科研自治的具體落實(shí)部門。近年來，雖然各級(jí)部門三令五申強(qiáng)調(diào)科研服務(wù)，并開始實(shí)施財(cái)務(wù)助理等制度，但基于管理成本、管理效率考量，不僅臨時(shí)聘用財(cái)務(wù)人員變動(dòng)頻繁，提供具體預(yù)算指導(dǎo)人手不足，而且科研共同體在倡導(dǎo)科研誠(chéng)信，促進(jìn)經(jīng)費(fèi)使用規(guī)范等方面作用有限。同時(shí)，在加大行政問責(zé)的大背景下，行政管理人員為了降低自身風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)理性地選擇“嚴(yán)格管理”。這也是上面不斷加大放權(quán)力度，而這些利好政策在有的單位卻遲遲落實(shí)不到位的原因所在。

第三，科研保障與科研激勵(lì)失衡。國(guó)家不僅保障科研人員的科研自由權(quán)，而且為國(guó)家所需的科研項(xiàng)目提供資金資助，同時(shí)對(duì)優(yōu)秀的科研成果給予獎(jiǎng)勵(lì)，然而在執(zhí)行過程中卻面臨諸多問題。以高校教師為例，與專門從事科研的專職人員不同，作為科研主力軍的高校教師擔(dān)負(fù)著教書育人、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)三重任務(wù)。而現(xiàn)行工資并沒有充分體現(xiàn)高校教師科研的勞動(dòng)報(bào)酬，目前的課題提成績(jī)效分配雖然具有一定的智力補(bǔ)償作用，但不能真正體現(xiàn)按勞分配原則，更難調(diào)動(dòng)絕大多數(shù)教師的科研積極性。

治理科研經(jīng)費(fèi)管理腐敗的法治化路徑

為解決上述問題，應(yīng)深化以法治方式協(xié)調(diào)科研經(jīng)費(fèi)支配自由與嚴(yán)格監(jiān)管之間的關(guān)系，結(jié)合政府“放管服”改革和社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)，建立以信任為基調(diào)，個(gè)人自律為基礎(chǔ)，學(xué)術(shù)自治為重心，行政監(jiān)管為保障的科研經(jīng)費(fèi)管理制度，真正形成依法治理科研經(jīng)費(fèi)管理腐敗的機(jī)制。

首先，針對(duì)科研人員自律不足、課題依托單位自治不到位問題，需進(jìn)一步強(qiáng)化單位依法自治，個(gè)人依法自律。高校、科研院所等學(xué)術(shù)共同體依法享有高度自治，既承擔(dān)著落實(shí)上級(jí)行政部門對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理任務(wù)，又擔(dān)負(fù)監(jiān)督、服務(wù)科研人員的具體職責(zé)。落實(shí)科研經(jīng)費(fèi)管理中的自治，重點(diǎn)要解決科研人員在制定科研管理、報(bào)銷等規(guī)范性文件中的話語(yǔ)權(quán)，發(fā)揮他們?cè)谑判袨閼徒浼翱蒲芯S權(quán)方面的作用。而強(qiáng)化科研人員依法自律，則要重點(diǎn)通過完善科研法律服務(wù)、強(qiáng)化課題申報(bào)法治宣傳、細(xì)化課題管理風(fēng)險(xiǎn)警示等，培養(yǎng)他們的法治意識(shí)，提高他們的腐敗風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

其次，需健全和完善科研人員科研服務(wù)機(jī)制，讓科研人員將有限的時(shí)間和精力能夠集中用于人才培養(yǎng)和科學(xué)研究。一是健全和完善科研課題預(yù)算編制服務(wù)機(jī)制。課題經(jīng)費(fèi)預(yù)算是否科學(xué)、合理，不僅直接影響到科研人員申報(bào)課題的積極性和課題申報(bào)的成敗，而且是課題經(jīng)費(fèi)報(bào)銷，甚至是紀(jì)檢監(jiān)察部門判斷是否存在科研經(jīng)費(fèi)使用腐敗的依據(jù)。為此，課題依托單位有必要建立專門的課題預(yù)算編制支持體系，以指導(dǎo)、幫助和監(jiān)督申報(bào)課題的科研人員編制好課題預(yù)算。二是健全和完善課題經(jīng)費(fèi)報(bào)銷財(cái)務(wù)服務(wù)機(jī)制，改變以項(xiàng)目聘用臨時(shí)財(cái)務(wù)助理的做法，建立隸屬財(cái)務(wù)或科研部門管理的穩(wěn)定的專門的財(cái)務(wù)助理隊(duì)伍，提高助理服務(wù)質(zhì)量，并更好發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)督作用。三是健全和完善科研成果轉(zhuǎn)化機(jī)制。考慮到我國(guó)大學(xué)、科研院所數(shù)量多，專業(yè)門類雜，科研成果正處于快速增長(zhǎng)期，而科研成果轉(zhuǎn)化尚處于摸索階段，可以分三步健全和完善我國(guó)科研成果的轉(zhuǎn)化機(jī)制。第一步在具有典型意義的研究型大學(xué)設(shè)立科研成果轉(zhuǎn)化基地；第二步設(shè)立部屬高校和省屬高?？蒲谐晒D(zhuǎn)化專門機(jī)構(gòu)，以進(jìn)一步整合科技成果資源，促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化；第三步則在國(guó)家層面建立科研成果轉(zhuǎn)化機(jī)構(gòu)。

最后，完善科研人員科研權(quán)益保障，有必要建立以科研報(bào)酬為基礎(chǔ)，科研獎(jiǎng)勵(lì)為補(bǔ)充的科研權(quán)益保障體系。一是明確大學(xué)教師的科研報(bào)酬，要區(qū)分專職科研崗和教學(xué)科研崗，并根據(jù)文、理、工科不同項(xiàng)目，按不同比例提取間接經(jīng)費(fèi)作為專職科研人員和教學(xué)科研人員的績(jī)效工資。二是規(guī)范優(yōu)秀科研成果的獎(jiǎng)勵(lì)。與科研獲得勞動(dòng)報(bào)酬不同，科研獎(jiǎng)勵(lì)主要是基于科研人員在科研活動(dòng)中的突出表現(xiàn)或取得的突出成績(jī)而給予的物質(zhì)和精神鼓勵(lì)。為避免不斷加碼的科研獎(jiǎng)勵(lì)，導(dǎo)致科研評(píng)價(jià)結(jié)果與利益的過度掛鉤，在造成國(guó)家科研資源浪費(fèi)的同時(shí)，還容易誘發(fā)科研腐敗的發(fā)生。既要完善科研成果的評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)科研獎(jiǎng)勵(lì)的功能由鼓勵(lì)多出成果向多出高質(zhì)量成果轉(zhuǎn)變，又要重視科研成果轉(zhuǎn)化導(dǎo)向，建立科研成果獎(jiǎng)勵(lì)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，避免重復(fù)獎(jiǎng)勵(lì)、多頭獎(jiǎng)勵(lì)等亂象。三是立法明確成果轉(zhuǎn)化權(quán)益分配。科研成果只有實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化才能最終體現(xiàn)其價(jià)值，針對(duì)我國(guó)的科研成果轉(zhuǎn)化率有待進(jìn)一步提高的問題， 要通過立法提高成果轉(zhuǎn)化激勵(lì)在整個(gè)科研激勵(lì)中的比重，同時(shí)通過細(xì)化規(guī)定，切實(shí)解決科研成果轉(zhuǎn)化面臨的處置難、評(píng)估難和收益落實(shí)難等問題。

（狄小華，作者系南京大學(xué)法學(xué)院教授）

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