【問(wèn)道市場(chǎng)】

國(guó)有資本應(yīng)該是積極的大股東，而不是消極的財(cái)務(wù)投資者，必須發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力和帶動(dòng)力。要繼續(xù)推進(jìn)央企、國(guó)企的“外大于內(nèi)”的公司治理體制的改革；加強(qiáng)國(guó)有控股公司法制建設(shè)，充分評(píng)估董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和股東會(huì)“三會(huì)”會(huì)議召開(kāi)時(shí)效、表決條件、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的邊界等重要條款的科學(xué)性、合理性。

干勝道 何玲

一段時(shí)間以來(lái)，在國(guó)有資本的并購(gòu)活動(dòng)中，作為資本控制者丟了“陣地”，沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的控制力和影響力，損害了國(guó)有資本出資者的利益，出現(xiàn)了所謂“控股不控權(quán)”的現(xiàn)象，值得反思。

“控股不控權(quán)”是指控股股東雖擁有名義上的所有權(quán)，卻沒(méi)有實(shí)際控制權(quán)，即在重大事項(xiàng)決策、重要崗位人事任免、重大項(xiàng)目安排、大額資金使用等“三重一大”權(quán)力被架空、掏空，即控制權(quán)收益為負(fù)數(shù)?？傮w來(lái)看，“控股不控權(quán)”問(wèn)題在我國(guó)國(guó)有資本運(yùn)作中普遍存在。一旦這些企業(yè)長(zhǎng)期處于國(guó)有股東失管失控的狀態(tài)，將對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)造成不利影響，產(chǎn)生國(guó)有合資企業(yè)虧損、股權(quán)資產(chǎn)減值等風(fēng)險(xiǎn)。既控股又控權(quán)，有效發(fā)揮國(guó)有資本治理“穿透力”，對(duì)保持國(guó)有資本戰(zhàn)略地位、防止國(guó)有資本權(quán)益受損或國(guó)有資產(chǎn)流失無(wú)比重要。要推動(dòng)國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大，必須深入挖掘“控股不控權(quán)”的成因，知曉其危害，并采取切實(shí)有效措施加以治理。

國(guó)資“控股不控權(quán)”的

成因

國(guó)資股東經(jīng)驗(yàn)不足，責(zé)任意識(shí)缺乏。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)施計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)間不長(zhǎng)，股東之間協(xié)作經(jīng)驗(yàn)匱乏，混合所有制運(yùn)作剛剛起步。不少?lài)?guó)資控股股東對(duì)控制權(quán)重要性認(rèn)識(shí)不深、經(jīng)驗(yàn)不足，“懶政”、“懶商”思想的存在導(dǎo)致合作初期缺乏危機(jī)意識(shí)，對(duì)公司章程、合同條款、治理機(jī)制等未作認(rèn)真審核, 對(duì)細(xì)節(jié)疏于把控，而被別有用心的小股東算計(jì)，有意在公司章程中設(shè)置對(duì)小股東有利的條款，刻意剝奪控股股東的部分權(quán)力，進(jìn)而致使小股東權(quán)力過(guò)分?jǐn)U張, 控股股東控制權(quán)被架空。

國(guó)資股東惡意串通，謀求個(gè)人利益。國(guó)資股的股利收入由國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)組織收取，國(guó)資股東并非是最終企業(yè)財(cái)產(chǎn)所有者，而僅僅是國(guó)有資產(chǎn)的代理人，這種代理問(wèn)題最終表現(xiàn)為國(guó)資股東更關(guān)注控制權(quán)現(xiàn)實(shí)收益，而非控制權(quán)權(quán)力大小。當(dāng)國(guó)有資本與其他資本合作時(shí)，國(guó)資股所有權(quán)者被圍獵，為順利達(dá)成合作、追求所謂“政績(jī)”，國(guó)資股東“讓渡”出部分控制權(quán)?；蛘?，國(guó)企實(shí)際控制人在股權(quán)多元化過(guò)程中與其他出資者惡意串通，把控制權(quán)作為標(biāo)的進(jìn)行交易，獲取“租金”或進(jìn)行不當(dāng)在職消費(fèi)，客觀(guān)上造成了國(guó)有資產(chǎn)損失、國(guó)有股份稀釋、控制權(quán)旁落、經(jīng)營(yíng)權(quán)失管。

派出“董監(jiān)高”缺乏激勵(lì)，監(jiān)管不到位。國(guó)資所控股企業(yè)通常股東要委派人員任職董事、監(jiān)事、高管等職位，由于委派人員可能擔(dān)任多家公司要職，缺少足夠時(shí)間、精力、專(zhuān)業(yè)性、責(zé)任心等，也因“兼職不兼薪”等規(guī)定導(dǎo)致激勵(lì)機(jī)制缺乏。無(wú)心、無(wú)力、無(wú)時(shí)間、不愿意去跟蹤監(jiān)測(cè)控股企業(yè)的運(yùn)營(yíng)情況，也樂(lè)意充當(dāng)“老好人”。這就導(dǎo)致這些企業(yè)內(nèi)部人員違反或超越委托代理合同約束，利用其在企業(yè)投資、籌資、分配、采購(gòu)等決策權(quán)為追求自身利益最大化而損害國(guó)有資產(chǎn)所有者和利益相關(guān)人的權(quán)益時(shí)無(wú)人“拍案而起”。

國(guó)資“控股不控權(quán)”的

危害

動(dòng)搖國(guó)有資產(chǎn)根基，損害國(guó)有資本權(quán)益，影響共同富裕實(shí)現(xiàn)。民間資本、外國(guó)資本與國(guó)有資本的混合所有制改革根本目的是增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，國(guó)有資本應(yīng)該是積極的大股東，國(guó)資的“控股不控權(quán)”動(dòng)搖了國(guó)有資本的根基。關(guān)聯(lián)方交易、尋租活動(dòng)、對(duì)控股企業(yè)的失控失管必然導(dǎo)致國(guó)有股權(quán)存在減值風(fēng)險(xiǎn)，控股企業(yè)存在嚴(yán)重虧損的危險(xiǎn)。國(guó)有資產(chǎn)本質(zhì)上是全體公民共有的財(cái)產(chǎn), 理應(yīng)由全體公民共同享有，控股不控權(quán)嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)有股東的權(quán)益，延緩了社會(huì)財(cái)富積累速度，破壞了全體公民財(cái)富，影響了共同富裕的實(shí)現(xiàn)。

產(chǎn)生尋租腐敗現(xiàn)象，助長(zhǎng)財(cái)務(wù)分配不公，影響營(yíng)商環(huán)境構(gòu)建。國(guó)有資本有關(guān)管理者有意無(wú)意讓控制權(quán)旁落、經(jīng)營(yíng)權(quán)失管，往往夾雜各種尋租腐敗現(xiàn)象，滋生小團(tuán)體意識(shí)，嚴(yán)重干擾和損害了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)原則。由于國(guó)資股東不能對(duì)所投資的企業(yè)形成控制權(quán)，國(guó)資股東對(duì)會(huì)議決策結(jié)果往往不能構(gòu)成重大影響，造成國(guó)資股東的知情權(quán)、參與權(quán)、利潤(rùn)分配權(quán)、分紅權(quán)受到侵害以及缺乏救濟(jì)機(jī)制等系列問(wèn)題，控制權(quán)的缺失侵蝕了國(guó)有資產(chǎn)在控股企業(yè)中的權(quán)益，最終在控股企業(yè)的應(yīng)有權(quán)益被損害，敗壞社會(huì)風(fēng)氣，破壞了營(yíng)商環(huán)境的構(gòu)建。

擾亂企業(yè)經(jīng)營(yíng)秩序，阻礙企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，影響中國(guó)夢(mèng)實(shí)現(xiàn)。在企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中，由于國(guó)資股東在企業(yè)中缺少控制權(quán)，其他私人合資方常會(huì)以非公允價(jià)格進(jìn)行資產(chǎn)交易并發(fā)生不正常產(chǎn)品購(gòu)銷(xiāo)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)出售、對(duì)外投資、對(duì)外擔(dān)保等行為，會(huì)擾亂企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)秩序，降低企業(yè)生產(chǎn)效率，企業(yè)運(yùn)作發(fā)生虧損，隨意性支出增多，資本不能實(shí)現(xiàn)保值增值，最終會(huì)侵蝕企業(yè)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)。小股東的不當(dāng)?shù)美趽p害控股股東利益的同時(shí)，往往也同時(shí)損害普通員工的正當(dāng)權(quán)益，激化社會(huì)矛盾，凸顯社會(huì)不公，對(duì)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定形成巨大威脅，最終導(dǎo)致企業(yè)無(wú)法實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，阻礙中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)。

治理國(guó)資“控股不控權(quán)”

的對(duì)策

發(fā)揮黨組織作用，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)黨的建設(shè)。解決國(guó)資“控股不控權(quán)”問(wèn)題需置于建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的事業(yè)中去通盤(pán)考慮。國(guó)有資本流動(dòng)到哪里，黨的建設(shè)就跟進(jìn)到哪里、黨組織的作用就發(fā)揮到哪里。發(fā)揮黨組織在國(guó)有資產(chǎn)中的政治引領(lǐng)作用，夯實(shí)黨組織在治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，規(guī)范黨組織的建設(shè)和組成，明確黨組織的管理主體、職責(zé)定位、黨群機(jī)構(gòu)設(shè)置等要求，落實(shí)黨建工作。國(guó)資所有者應(yīng)提高政治站位，把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入管理提升全過(guò)程和各領(lǐng)域，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，為黨為國(guó)理財(cái)，保護(hù)國(guó)有股東合法權(quán)益，將提高企業(yè)效益、增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值作為開(kāi)展工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

總結(jié)提煉整改經(jīng)驗(yàn)，維護(hù)各資本方正當(dāng)權(quán)益。注重私人資本與國(guó)有資本合作中經(jīng)驗(yàn)的積累，提煉控股股東管控機(jī)制到位、與小股東實(shí)現(xiàn)良性制衡等方面好的做法，編制形成典型案例集，指導(dǎo)企業(yè)切實(shí)提升規(guī)范治理的意識(shí)和能力。國(guó)有資產(chǎn)控股企業(yè)中利益主體具有多元化特點(diǎn)，對(duì)于企業(yè)運(yùn)作，國(guó)有資本方、民間資本方和外資投資方可能有不同的認(rèn)知，既要確保國(guó)有資本的保值增值和領(lǐng)導(dǎo)作用，又要尊重和支持其他資本股東的職權(quán)和利益。根據(jù)股權(quán)結(jié)構(gòu)合理劃分各資本主體的權(quán)利邊界、“紅線(xiàn)”和職責(zé)內(nèi)容，維護(hù)各資本方利益，互不“犯規(guī)”。

構(gòu)建外部監(jiān)督機(jī)制，制定長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)管控措施。構(gòu)建國(guó)有資本外部監(jiān)督體系，定期開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)督查、審計(jì)、巡察，指導(dǎo)企業(yè)有效落實(shí)控股股東權(quán)力與責(zé)任，對(duì)不配合開(kāi)展工作的人員堅(jiān)決進(jìn)行調(diào)整。通過(guò)國(guó)資委網(wǎng)站、國(guó)企改革動(dòng)態(tài)、微信公眾號(hào)等方式公開(kāi)“控股不控權(quán)”典型案例情況，敦促整改，并對(duì)已改問(wèn)題開(kāi)展“回頭看”活動(dòng)，對(duì)整改成效進(jìn)行復(fù)核。國(guó)家審計(jì)署搭建監(jiān)督平臺(tái)，接受公眾舉報(bào)“控股不控權(quán)”問(wèn)題貪腐線(xiàn)索。國(guó)資委外派政治素質(zhì)過(guò)硬、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、管理經(jīng)驗(yàn)豐富的董事?lián)?fù)相應(yīng)責(zé)任，并進(jìn)行適度激勵(lì)。對(duì)國(guó)有資本權(quán)益受損立即糾正，發(fā)現(xiàn)無(wú)法解決問(wèn)題，立即上報(bào)，根本上遏制問(wèn)題蔓延。切實(shí)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，建立長(zhǎng)效管控機(jī)制，嚴(yán)控增量問(wèn)題產(chǎn)生，防范類(lèi)似問(wèn)題再次發(fā)生，推動(dòng)整治工作效用最大化。

完善控股企業(yè)制度建設(shè)，持續(xù)整頓清理不正之風(fēng)。國(guó)有資本應(yīng)該是積極的大股東，而不是消極的財(cái)務(wù)投資者，必須發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力和帶動(dòng)力。要繼續(xù)推進(jìn)央企、國(guó)企的“外大于內(nèi)”的公司治理體制的改革；加強(qiáng)國(guó)有控股公司法制建設(shè)，充分評(píng)估董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和股東會(huì)“三會(huì)”會(huì)議召開(kāi)時(shí)效、表決條件、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的邊界等重要條款的科學(xué)性、合理性。嚴(yán)控和明確中小股東行使否決權(quán)的具體范圍，防止國(guó)有資本控制力、穿透力受到損害，保護(hù)國(guó)資股東各項(xiàng)權(quán)利，對(duì)違反公司治理的行為進(jìn)行追究，對(duì)由此造成的損失進(jìn)行賠償。要杜絕國(guó)資有關(guān)人員利用控制權(quán)作為標(biāo)的進(jìn)行不當(dāng)交易，敦促派出董監(jiān)高積極履行職責(zé)，持續(xù)整頓清理國(guó)有資本控制權(quán)管控中的不正之風(fēng)。

我們相信，“控股不控權(quán)”作為一種暫時(shí)的、不合理的股權(quán)現(xiàn)象，在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在國(guó)資委的重拳治理下，一定會(huì)得到根本扭轉(zhuǎn)，國(guó)有資本一定能發(fā)揮出對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)應(yīng)有的控制力、影響力，不斷保值增值，從而為共同富裕創(chuàng)造良好的物質(zhì)基礎(chǔ)！

（干勝道，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，四川大學(xué)商學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，四川富潤(rùn)企業(yè)重組投資有限責(zé)任公司外部董事；何玲，四川大學(xué)商學(xué)院2021級(jí)博士生）

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