天保工程全面停伐森工企業(yè)改革思路及若干政策問題

編者按：為了研究現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)中，天保工程區(qū)全面停伐森工企業(yè)的改革思路及途徑，以及需要解決的相關(guān)政策問題，近日，國家林業(yè)局天保辦張志達(dá)主任率調(diào)研組到四川、云南兩個(gè)重點(diǎn)省作了專題調(diào)研，撰寫了“天保工程全面停伐森工企業(yè)改革思路及若干政策問題——關(guān)于四川、云南兩省重點(diǎn)森工企業(yè)的調(diào)研報(bào)告”。國家林業(yè)局李育材副局長作了重要批示：“這份調(diào)研報(bào)告，極有參考價(jià)值，為林區(qū)的改革、發(fā)展和穩(wěn)定提出了系統(tǒng)的建議和意見”?，F(xiàn)將調(diào)研報(bào)告全文刊載，供各地參考。

天保工程全面停伐森工企業(yè)改革思路及若干政策問題
——關(guān)于四川、云南兩省重點(diǎn)森工企業(yè)的調(diào)研報(bào)告

我國天保工程實(shí)施以來，長江、黃河流域重點(diǎn)森工企業(yè)在連續(xù)近10年全面停止森林采伐后，當(dāng)前面臨的狀況如何？下一步改革走向何去？需要解決哪些問題？帶著尋找解答這一系列答案的目的，最近，我們到四川、云南兩個(gè)重點(diǎn)省份進(jìn)行了專題調(diào)研。通過調(diào)研，我們欣喜地看到了森工企業(yè)在實(shí)施天保工程中的發(fā)展變化，同時(shí)也憂慮著森工企業(yè)面臨的眾多困境，特別是集體林權(quán)制度改革，給部分森工企業(yè)生存產(chǎn)生了重大影響。在調(diào)研中，更多的是引發(fā)我們思考，森工企業(yè)如何按照建設(shè)現(xiàn)代林業(yè)的要求，進(jìn)行“脫胎換骨”式的改造，推進(jìn)新時(shí)期的體制創(chuàng)新。通過深化改革，創(chuàng)新體制，從而回答社會(huì)各界普遍關(guān)心的天保工程結(jié)束后，全面停伐森工企業(yè)怎么辦的問題。
一、重點(diǎn)森工企業(yè)為我國林業(yè)建設(shè)做出重大歷史性貢獻(xiàn)
我國國有林區(qū)，主要包括黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、新疆、云南、四川、陜西、甘肅、青海九省區(qū)的國有林區(qū)。新中國成立以來，為了保障國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展的需要，解決木材供需問題，國家在國有林區(qū)先后投資建設(shè)了135個(gè)林業(yè)局，即森工采伐企業(yè)，亦稱上游企業(yè)。其中東北、內(nèi)蒙古3省區(qū)重點(diǎn)國有林區(qū)84個(gè)，其他6省區(qū)51個(gè)。在51個(gè)林業(yè)局中，四川省22個(gè)，云南省16個(gè)。國家在開發(fā)國有林區(qū)，建設(shè)森工采伐企業(yè)的同時(shí)，還投資興建與采伐企業(yè)相配套的木材運(yùn)輸企業(yè)、木材加工企業(yè)、林產(chǎn)化工企業(yè)、林機(jī)修造企業(yè)、林業(yè)筑路企業(yè)等，亦稱下游企業(yè)。為適應(yīng)林區(qū)社區(qū)獨(dú)立生產(chǎn)生活的需要，林區(qū)又相繼發(fā)展起了醫(yī)院、學(xué)校，以及各種商業(yè)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)等，逐步形成了相對(duì)封閉的社區(qū)管理。四川、云南作為西南國有林區(qū)的重點(diǎn)省份，早在五十年代，國家就有計(jì)劃地組織開發(fā)這一林區(qū)。林業(yè)部組織編制了《金沙江林區(qū)開發(fā)規(guī)劃總方案》，國家計(jì)委批準(zhǔn)了規(guī)劃總方案。六十年代中期，林業(yè)部根據(jù)國家三大線建設(shè)的部署，成立了金沙江林區(qū)會(huì)戰(zhàn)指揮部，從全國各地抽調(diào)一大批林業(yè)技術(shù)骨干，參加林區(qū)開發(fā)會(huì)戰(zhàn)工作。隨后不久，會(huì)戰(zhàn)指揮部就被“文革”沖挎而夭折了。但會(huì)戰(zhàn)期間建立了一批林業(yè)局、水運(yùn)局、木材加工廠、林業(yè)機(jī)械廠等企事業(yè)單位，為后期開發(fā)該林區(qū)奠定了基礎(chǔ)。作為金沙江林區(qū)組成部分的雅礱江林區(qū)，開發(fā)管理權(quán)下放給四川省后，四川省成立了雅礱江林區(qū)會(huì)戰(zhàn)指揮部，又新建了一批重點(diǎn)森工企業(yè)及附屬單位，一直延續(xù)到1982年林業(yè)管理體制下放有關(guān)地州，會(huì)戰(zhàn)指揮部才徹底解體。
據(jù)有關(guān)資料表明，四川省國有林區(qū)從開發(fā)建設(shè)至1985年底，森工基本建設(shè)累計(jì)完成投資12.57億元，其中國家投資11.03億元。建設(shè)林區(qū)公路6746公里，渠道1131公里，河道整治2157公里，水運(yùn)收漂工程40處，貯木場(chǎng)14處，大中橋梁77座（3153延長米），電站92座（裝機(jī)容量5859千瓦），房屋122.2萬平方米。建成森工（林業(yè)）局24個(gè)，木材加工企業(yè)64個(gè)，機(jī)修企業(yè)5個(gè)，林化企業(yè)9個(gè)，設(shè)計(jì)施工企業(yè)4個(gè)，運(yùn)輸企業(yè)3個(gè)，林業(yè)職工17萬多人，其中森工采運(yùn)職工9萬多人。到實(shí)施天保工程前，四川重點(diǎn)森工企業(yè)累計(jì)為國家生產(chǎn)商品材1.2億立方米，上交利稅20多億元，修建林區(qū)公路增加到7700多公里。云南省森工基本建設(shè)，從1952年至1987年，共完成投資8.74億元，修建林區(qū)公路18139公里，房屋建筑187.41萬平方米，形成木材生產(chǎn)能力130-140萬立方米，鋸材140-150萬立方米，膠合板1萬立方米，纖維板1.2萬立方米，各種機(jī)械設(shè)備6500多臺(tái)，基本建成了木材生產(chǎn)、加工、綜合利用、設(shè)計(jì)施工、林業(yè)機(jī)械生產(chǎn)和維修、汽車運(yùn)輸、水運(yùn)出河、鐵路中轉(zhuǎn)等相互配套的森林工業(yè)生產(chǎn)體系，上繳利稅3.5億元（其中稅金1億元），職工6萬多人。四川、云南兩省國有林區(qū)的開發(fā)，森工企業(yè)的建設(shè)發(fā)展，為支援國家“大三線”建設(shè)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，繁榮少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)，以及林區(qū)文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)等，都做出了歷史性重大貢獻(xiàn)。森工企業(yè)的輝煌歷史已記載在中國林業(yè)建設(shè)的史冊(cè)上。
由于國有林區(qū)長期不合理的開發(fā)利用，森林資源集中過伐嚴(yán)重，天然林資源急劇下降，可采資源接續(xù)不上，引發(fā)形成了森工企業(yè)“兩危”（森林資源危機(jī)、企業(yè)經(jīng)濟(jì)危困）的局面。到天保工程實(shí)施前的幾年，大部分森工企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營十分艱難，大量富余職工無業(yè)可就，工資收入水平低下，家庭生活拮據(jù)貧困，林區(qū)社會(huì)各種矛盾越積越深。森工企業(yè)以犧牲生存基礎(chǔ)的森林資源為代價(jià)，在為國家創(chuàng)造巨大社會(huì)財(cái)富，提供大量木材產(chǎn)量的同時(shí)，卻陷入了前所未有的困境中。
二、天保工程給森工企業(yè)帶來深刻的變化和影響
1998年，天保工程在我國國有林區(qū)開始試點(diǎn)，2000年全面實(shí)施。東北、內(nèi)蒙古重點(diǎn)國有林區(qū)森工企業(yè)實(shí)行減伐限產(chǎn)，木材產(chǎn)量減幅40%，而長江、黃河流域天保工程區(qū)，包括四川、云南的森工企業(yè)則全面停伐減產(chǎn)。天保工程的實(shí)施，有力促進(jìn)了國有林區(qū)森林資源的保護(hù)、恢復(fù)和發(fā)展，給四川、云南兩省正處于“兩?！敝械纳て髽I(yè)猶如注入了強(qiáng)心劑，激活了森工企業(yè)的“肌體”，帶來了森工企業(yè)一場(chǎng)深刻變革，不僅影響著森工企業(yè)現(xiàn)在的生存，而且還將影響著森工企業(yè)今后的發(fā)展去向。
1、森工企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)由采伐木材全面轉(zhuǎn)向森林管護(hù)。以采伐生產(chǎn)木材為主要目的的森工企業(yè)，在實(shí)施天保工程后即停止了一切木材生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，開始了全面管護(hù)森林的新階段。各森工企業(yè)積極采取措施，進(jìn)行經(jīng)營方向的大轉(zhuǎn)變，內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的大調(diào)整。一是調(diào)整木材生產(chǎn)組織結(jié)構(gòu)。四川省阿壩州馬爾康林業(yè)局將原來的9個(gè)林場(chǎng)縮減為5個(gè)，局機(jī)關(guān)減少合并科室5個(gè)，取消了木材生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，原來山上的采伐工段改建為森林管護(hù)所，在管護(hù)所下又增設(shè)了若干管護(hù)站。二是落實(shí)森林管護(hù)責(zé)任區(qū)和責(zé)任人。森林管護(hù)作為森工企業(yè)新的“主業(yè)”，人員就業(yè)的主渠道，工作得到全面加強(qiáng)，措施得到有效落實(shí)。各森工企業(yè)按管護(hù)難易程度，將森林管護(hù)劃分為若干責(zé)任區(qū)，落實(shí)管護(hù)責(zé)任人，實(shí)行分片承包管護(hù)，森工企業(yè)職工徹底由砍樹人轉(zhuǎn)變?yōu)樽o(hù)林人。三是營造公益林成為森工企業(yè)新的生產(chǎn)活動(dòng)。部分森工企業(yè)在自己經(jīng)營區(qū)的宜林荒山荒地上開展?fàn)I造林活動(dòng)，部分無經(jīng)營區(qū)的森工企業(yè)在當(dāng)?shù)卣膮f(xié)調(diào)下，利用國家公益林補(bǔ)助資金，安排富余職工為農(nóng)村集體和農(nóng)民造林育林。森工企業(yè) 經(jīng)營活動(dòng)內(nèi)容的改變，實(shí)際上已失去了原有森工采伐企業(yè)的性質(zhì)，森林保護(hù)的公益事業(yè)正成為新時(shí)期森工企業(yè)的主要任務(wù)。
2、森工企業(yè)經(jīng)濟(jì)來源由經(jīng)營性收入變?yōu)樨?cái)政性撥款。過去森工企業(yè)圍繞木材生產(chǎn)開展一切經(jīng)營活動(dòng)和管理工作，其經(jīng)濟(jì)來源主要來自于木材采伐收入。天保工程的實(shí)施，完全改變了森工企業(yè)再生產(chǎn)循環(huán)過程，資金循環(huán)鏈也隨之中斷?，F(xiàn)在企業(yè)全部資金來源于天保工程建設(shè)國家的財(cái)政補(bǔ)助性資金和公益林建設(shè)投入。一是轉(zhuǎn)向森林管護(hù)和公益林建設(shè)職工的工資收入，主要依靠森林管護(hù)費(fèi)的補(bǔ)助，以及從事公益林造林的勞務(wù)費(fèi)。由于從編制天保工程實(shí)施方案以來，管護(hù)費(fèi)和公益林投入標(biāo)準(zhǔn)一直沒變，使得大部分森工企業(yè)職工工資多年來一直處于低水平狀況，有的還不到地方工業(yè)企業(yè)職工收入的一半。二是森工企業(yè)管理和政社性人員的工資收入來源也發(fā)生變化，企業(yè)管理和黨群工婦等機(jī)關(guān)人員，因天保工程未安排專項(xiàng)補(bǔ)助，企業(yè)又無經(jīng)營性收入，不得不占用管護(hù)費(fèi)支出，加劇了管護(hù)費(fèi)的緊張。森工企業(yè)中的森林公安和尚未轉(zhuǎn)到地方的學(xué)校等人員也因補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)一直未增加，與地方公安、教師等人員的收入差距也在擴(kuò)大。三是企業(yè)職工養(yǎng)老、醫(yī)療等保險(xiǎn)，國家安排了專項(xiàng)補(bǔ)助，但因歷史遺留欠賬，以及非統(tǒng)籌外項(xiàng)目支出等，需要企業(yè)承擔(dān)支出的費(fèi)用還不少，但企業(yè)無力通過經(jīng)營收入來解決這些問題。森林管護(hù)費(fèi)便成了各種政策性資金缺口的開支來源，包括遺屬供撫人員生活補(bǔ)助費(fèi)、社保資金補(bǔ)差、政社性人員工資補(bǔ)差、離退休人員政策性費(fèi)用補(bǔ)差，等等。近幾年，四川省采取有力措施，省財(cái)政專項(xiàng)安排資金解決了森工企業(yè)職工社保資金、死亡職工一次性撫恤金、離退休人員死亡喪葬費(fèi)，遺屬生活困難補(bǔ)助費(fèi)等，確保了林區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。但不少地方存在的問題并沒有完全解決。森工企業(yè)經(jīng)濟(jì)來源的變化，表明森工企業(yè)已不具有市場(chǎng)活動(dòng)的經(jīng)營行為，體現(xiàn)的是財(cái)政撥款的事業(yè)單位管理行為。
3、森工企業(yè)管理體制由傳統(tǒng)體制開始向新的體制過渡。過去森工企業(yè)作為采伐木材的生產(chǎn)性企業(yè)，實(shí)行的是自成系統(tǒng)的封閉管理體制，天保工程實(shí)施后這一體制開始發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。一是改革重點(diǎn)森工企業(yè)條條管理體制。四川省“三州”（甘孜、阿壩、涼山自治州）是森工企業(yè)比較集中的地區(qū)，在州一級(jí)均設(shè)有林管局，統(tǒng)一管理州屬森工采伐企業(yè)及附屬企業(yè)，與州林業(yè)局并列，在州政府領(lǐng)導(dǎo)下分別管理重點(diǎn)森工和地方林業(yè)。1998年天保工程全面停伐后，“三州”先后將林管局合并到林業(yè)局，由林業(yè)局統(tǒng)一行使對(duì)地方林業(yè)和森工企業(yè)的管理職能，解決了森工和營林“兩張皮”的問題， 解決了森工企業(yè)和地方林業(yè)的矛盾，理順了各方面關(guān)系，確保了重點(diǎn)森工企業(yè)實(shí)施天保工程的順利進(jìn)行。二是實(shí)行重點(diǎn)森工企業(yè)屬地管理體制。云南省16個(gè)重點(diǎn)森工企業(yè)，除八十年代先期下放給寧蒗縣政府1個(gè)和思茅行政公署（現(xiàn)為普洱市）3個(gè)外，其余12個(gè)均為省屬管理。林業(yè)“三定”以前，全省重點(diǎn)森工企業(yè)共有經(jīng)營面積8839.65萬畝，林業(yè)“三定”后，大面積森工企業(yè)經(jīng)營區(qū)劃給了農(nóng)村集體和農(nóng)民，森工企業(yè)取得林權(quán)證的經(jīng)營面積只剩下726萬畝，僅為原經(jīng)營面積的8.2％，不少森工企業(yè)沒有什么生存空間，甚至無立足之地。多年來森工企業(yè)與地方和群眾的利益矛盾不斷，生存環(huán)境十分困難。天保工程啟動(dòng)后，1999年省委省政府作出了省屬重點(diǎn)森工企業(yè)實(shí)行屬地管理的決定，將13戶重點(diǎn)森工企業(yè)成建制移交給所在地的縣（市），人財(cái)物一并移交，實(shí)行屬地管理。有效解決了森工企業(yè)職工分流安置問題，實(shí)現(xiàn)了職工有林可管（護(hù)），有地可造（林），有錢可發(fā)（工資）。但這一體制的改變，同時(shí)使得部分森工企業(yè)解體。清水江、紅旗兩個(gè)林業(yè)局分別跨2個(gè)縣，江邊林業(yè)局跨3個(gè)縣，南盤江林業(yè)局跨4個(gè)縣，云臺(tái)山林業(yè)局跨5個(gè)縣。實(shí)行屬地管理后，一個(gè)林業(yè)局也就被分解成2至5個(gè)部分，分別劃歸所在縣（市），原林業(yè)局作為一個(gè)整體實(shí)際上已不存在了。三是企業(yè)辦社會(huì)移交地方管理。四川、云南兩省按照省委省政府深化國有企業(yè)改革的要求，森工企業(yè)在分離辦社會(huì)職能方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。四川省2005年和2006年連續(xù)2年，省財(cái)政每年安排800萬元，補(bǔ)助森工企業(yè)剝離社會(huì)職能。目前已移交給地方的森工企業(yè)醫(yī)院17所，學(xué)校15所。云南省森工企業(yè)自辦的中小學(xué)18所、醫(yī)院18所也已全部移交給地方管理，森林公安分局及派出所22個(gè)，已并入所在縣林業(yè)局森林公安局。全省僅剩下地跨四川省、設(shè)在攀枝花市的金沙江林產(chǎn)品公司（國家開發(fā)金沙江林區(qū)遺留下來，原為金沙江水運(yùn)局）問題未解決。社會(huì)職能的移交，為深化森工企業(yè)改革打下了良好基礎(chǔ)。
三、進(jìn)一步推進(jìn)重點(diǎn)森工企業(yè)改革的思路
四川、云南兩省國有林區(qū)森林資源主要分布在江河上游源頭，邊遠(yuǎn)貧困少數(shù)民族地區(qū)，山高坡陡，地形地貌復(fù)雜，生態(tài)環(huán)境脆弱，森林資源以天然林為主體，生物多樣性豐富，是我國森林資源中的“精華”。保護(hù)好這些區(qū)域的天然林資源，對(duì)于維系國土生態(tài)安全，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增進(jìn)各民族人民團(tuán)結(jié)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等，都具有十分重要的意義。
實(shí)施天保工程，改變了國有林區(qū)的森工企業(yè)?，F(xiàn)在的森工企業(yè)，既不是創(chuàng)建初期的森工企業(yè)，也不是天保工程前的森工企業(yè)，而是處于企業(yè)不象企業(yè)、事業(yè)不象事業(yè)的“兩不象”中。名義上叫企業(yè)，實(shí)際已完全失去了經(jīng)營創(chuàng)利，自負(fù)盈虧的企業(yè)功能。但又不是事業(yè)單位，現(xiàn)在森工企業(yè)主要從事公益性的森林資源管護(hù)，依靠天保工程財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，維持生存運(yùn)轉(zhuǎn)，沒有機(jī)構(gòu)事業(yè)編制，也沒有地方財(cái)政預(yù)算。緊緊抓住機(jī)遇，進(jìn)一步深入推進(jìn)森工企業(yè)的體制改革，已歷史地?cái)[在了我們面前，成為建設(shè)現(xiàn)代林業(yè)邁不過去的一道坎。
在調(diào)研中，我們與林區(qū)各級(jí)政府、林業(yè)主管部門、森工企業(yè)等干部職工進(jìn)行了廣泛深入座談，共同探討深化森工企業(yè)改革的思路，并取得了共識(shí)。大家認(rèn)為，天保工程已為森工企業(yè)深化改革打下良好基礎(chǔ)，富余職工大大減少。如四川省重點(diǎn)森工企業(yè)天保工程實(shí)施初期有44497人，通過一次性安置、分離移交人員、退休減員等途徑，現(xiàn)在只剩下2萬人。下一步深化改革的思路是：按照建設(shè)現(xiàn)代林業(yè)的要求，根據(jù)森林資源現(xiàn)狀和發(fā)展方向，分類推進(jìn)改革，對(duì)森工企業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略性改造重組，實(shí)現(xiàn)新時(shí)期森工企業(yè)的轉(zhuǎn)型，以嶄新的面貌，發(fā)揮新的作用，為現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)作出新的貢獻(xiàn)。其分類改革的主要途徑：
一是森工企業(yè)轉(zhuǎn)制為事業(yè)單位。這類森工企業(yè)的條件是，經(jīng)營范圍穩(wěn)定，生態(tài)區(qū)位重要，國有森林權(quán)屬清楚，公益林面積比重大，實(shí)行長期保護(hù)，以發(fā)揮生態(tài)效益為主的林區(qū)。以四川省阿壩州馬爾康林業(yè)局為代表的森工企業(yè)屬于此類。該局地處長江流域大渡河上游，全局23萬公頃森林基本上是天然林，區(qū)劃界定為公益林面積為21萬公頃，占91.12％，其中國家重點(diǎn)公益林20萬公頃。這一林區(qū)今后不可能再恢復(fù)采伐性森工企業(yè)，其主要任務(wù)就是保護(hù)公益林。改革就是將現(xiàn)在的森工企業(yè)轉(zhuǎn)制為國有林管理局，實(shí)行事業(yè)化管理，所需人員納入事業(yè)編制，所需經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。四川省這樣的森工企業(yè)居多數(shù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省重點(diǎn)森工企業(yè)施業(yè)區(qū)林地面積中，區(qū)劃為公益林的面積占95％，其中國家重點(diǎn)公益林占85％。
二是森工企業(yè)解體消亡。這類森工企業(yè)的現(xiàn)狀是，企業(yè)沒有確權(quán)為國有的林地，無生產(chǎn)資料，無生產(chǎn)對(duì)象，有效經(jīng)營性資產(chǎn)不多，缺乏基本生存條件，過去依靠地方政府每年劃撥集體林采伐過日子，現(xiàn)在依靠天保工程財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，管護(hù)集體林維持生存。以云南省玉溪市新平林業(yè)局為代表的森工企業(yè)屬于此類。該局1962年建局規(guī)劃33萬公頃林地，由于當(dāng)時(shí)歷史背景下，沒有考慮森林資源權(quán)屬問題，森工企業(yè)經(jīng)營面積沒有得到法律確認(rèn)。1980年林業(yè)“三定”時(shí)，森工企業(yè)經(jīng)營的林地全部劃給了集體所有，僅留下局址所在地908畝。早在1982年林業(yè)局便停止了采伐生產(chǎn)，以后16年內(nèi)一直靠政策性虧損補(bǔ)貼維持運(yùn)轉(zhuǎn)，職工生活十分困難。天保工程啟動(dòng)后，實(shí)行屬地化管理，又是依靠行政手段將集體林97.6萬畝劃給森工企業(yè)職工管護(hù)，工資由天保工程森林管護(hù)費(fèi)開支。隨著農(nóng)村集體林權(quán)制度改革的展開，森工企業(yè)將不可能繼續(xù)再維持這種狀態(tài)，保留這類森工企業(yè)已沒有什么實(shí)質(zhì)意義了。云南省這樣的森工企業(yè)大約有5－6個(gè)。四川省現(xiàn)在還保留的水運(yùn)企業(yè)、筑路企業(yè)也屬該類企業(yè)。
三是森工企業(yè)改建為現(xiàn)代林業(yè)企業(yè)。這類森工企業(yè)的情況是，企業(yè)有自己的經(jīng)營范圍，國有森林權(quán)屬清楚，商品林面積比重大，以培育用材為主，自然立地條件優(yōu)越，林木速生豐產(chǎn)，又有較好的配套加工車間，形成基地建設(shè)和 加工利用一條龍生產(chǎn)經(jīng)營。以云南省普洱市衛(wèi)國林業(yè)局為代表的森工企業(yè)屬于此類。該局1969年建局時(shí)有林地面積21.9萬公頃，1991年核發(fā)林權(quán)證時(shí)僅剩下6.4萬公頃。2004年森林分類區(qū)劃時(shí)，規(guī)劃為公益林面積僅為1.4萬公頃，占23％，商品林為5萬公頃，占78％。林業(yè)局還有人造板廠，生產(chǎn)設(shè)計(jì)能力為膠合板1.5萬立方米、細(xì)木工板0.5萬立方米，中密度纖維板3萬立方米，木材綜合利用率高。木材加工原料來源主要是周邊地方非天保工程區(qū)供給，以及近2年天保工程人工商品林采伐試點(diǎn)的木材。2006年林產(chǎn)工業(yè)產(chǎn)值達(dá)3083萬元，比1999年增長46.7％。企業(yè)經(jīng)營的國有林面積雖然不大，但經(jīng)濟(jì)效益很有潛力。我國是一個(gè)林產(chǎn)品需求大國，加強(qiáng)林產(chǎn)品供給能力建設(shè)，是現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)的重要任務(wù)。這類森工企業(yè)，應(yīng)根據(jù)森林分類的結(jié)果，將傳統(tǒng)森工企業(yè)改造為現(xiàn)代林業(yè)企業(yè)?？梢詫?shí)行國有森林資源有償使用，企業(yè)向國家繳納資源費(fèi)。也可以考慮國家以森林資源資產(chǎn)入股，實(shí)行股份制經(jīng)營。規(guī)劃中的公益林采取委托企業(yè)管護(hù)的方式，承包給職工。
四是森工企業(yè)實(shí)行民營化。這類森工企業(yè)是除采伐企業(yè)以外的其他森工企業(yè)，包括木材加工、林產(chǎn)品經(jīng)銷、林機(jī)修造等，無國有森林資源，但有一定的經(jīng)營性資產(chǎn)，與市場(chǎng)活動(dòng)較為緊密。深化改革要以產(chǎn)權(quán)制度為核心，國有資本全部退出，實(shí)行民營化。云南省屬13戶林業(yè)加工、流通、運(yùn)輸企業(yè)，經(jīng)過兼并整合后變?yōu)?0戶，目前已有7戶企業(yè)國有資產(chǎn)整體退出，組建了新的民營企業(yè)。
森工企業(yè)通過上述轉(zhuǎn)制、解體、改建、退出等途徑，徹底轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌膯挝?、新的企業(yè)，傳統(tǒng)的森工企業(yè)也就不存在了。天保工程結(jié)束后（應(yīng)有改革政策的支持），按新的體制運(yùn)作，長效機(jī)制就形成了。
在推進(jìn)森工企業(yè)改革的方法和步驟上，四川省阿壩州提出的思路具有可操作性和普遍推廣意義，并正在實(shí)施中。首先，解決好森工企業(yè)的遺留問題。主要是解決企業(yè)拖欠職工的社保費(fèi)、非統(tǒng)金、醫(yī)療費(fèi)、撫恤費(fèi)等，以及企業(yè)的各項(xiàng)金融債務(wù)，協(xié)調(diào)解決好企業(yè)離退休人員實(shí)行社會(huì)化管理，為深化企業(yè)改革創(chuàng)造前提條件。其次，剝離企業(yè)辦社會(huì)職能機(jī)構(gòu)。森工企業(yè)自辦的學(xué)校、醫(yī)院，資產(chǎn)整體和人員全部移交給地方，實(shí)行屬地化管理。企業(yè)森林公安歸并到當(dāng)?shù)卣謽I(yè)局森林公安局，理順管理關(guān)系。這是解決政企分開，分流部分人員的重要措施。第三，州屬森工企業(yè)下放縣屬管理。州直屬8個(gè)森工采伐企業(yè)地跨6個(gè)縣，其森林資源、企業(yè)資產(chǎn)、職工人員隨著地盤走，在哪個(gè)縣（市）境內(nèi)，一并劃歸所在縣（市）?？h（市）將接收的重點(diǎn)森工企業(yè)和地方小森工企業(yè)進(jìn)行整合，實(shí)行統(tǒng)一管理。屬地化管理后，有利于解決森工企業(yè)與地方的各種矛盾，將為解決森工企業(yè)人員分流安置創(chuàng)造必要的條件。第四，主輔分離，妥善分流安置人員。將森工企業(yè)中的經(jīng)營性資產(chǎn)剝離出來，組建新的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)實(shí)體，或者組建股份制公司，進(jìn)入市場(chǎng)，依法自主經(jīng)營，獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧。同時(shí)采取相關(guān)措施，通過政策性安置、帶資分流、有償解除等渠道，消化富余人員，為轉(zhuǎn)制打下重要基礎(chǔ)。第五，轉(zhuǎn)制組建事業(yè)性質(zhì)的國有林管理局。完成前四個(gè)步驟后，組建公益性質(zhì)的國有林管理局也就水到渠成了。國有林管理局為政府林業(yè)局管理的事業(yè)單位，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)國有林的保護(hù)、經(jīng)營和管理工作。政府林業(yè)局依法履行林業(yè)行政管理、行政執(zhí)法職能不變。國有林管理局實(shí)行定編、定崗、定員。管理人員實(shí)行公開考試，擇優(yōu)錄取。管護(hù)人員可以優(yōu)先聘用分流出去的原森工企業(yè)職工，組建專業(yè)管護(hù)隊(duì)。邊遠(yuǎn)林區(qū)可委托當(dāng)?shù)亓謪^(qū)群眾管護(hù)，簽訂管護(hù)合同，建立有效的森林管護(hù)網(wǎng)絡(luò)體系。
四、若干政策建議
國有林區(qū)森工企業(yè)的改革，是我國現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)極為重要的組成部分。加大國家政策支持，是推進(jìn)森工企業(yè)深化改革不可缺少的保障措施。解決森工企業(yè)職工的分流安置，落實(shí)相關(guān)政策，是整個(gè)改革的核心。森工企業(yè)改革到位，天保工程結(jié)束后怎么辦的問題也就迎刃而解了。
1、國家重點(diǎn)公益林補(bǔ)償政策與森工企業(yè)改革轉(zhuǎn)制配套運(yùn)作。這項(xiàng)政策主要針對(duì)分類區(qū)劃為重點(diǎn)公益林的森工企業(yè)。企業(yè)轉(zhuǎn)制為事業(yè)單位，除了地方政府要解決事業(yè)編制，人員財(cái)政預(yù)算外，森林管護(hù)和相關(guān)費(fèi)用的開支需要重點(diǎn)公益林補(bǔ)償政策的支持。否則即使轉(zhuǎn)制，這樣的單位又會(huì)遇到許多困難，加強(qiáng)公益林保護(hù)將是一句空話。建議下一步中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，優(yōu)先安排支持重點(diǎn)公益林區(qū)森工企業(yè)的改革。
2、森工企業(yè)改革與集體林權(quán)制度改革同步實(shí)施。目前四川、云南兩省正在啟動(dòng)集體林權(quán)制度改革，這項(xiàng)改革將觸動(dòng)以管護(hù)集體林為主要生存途徑的森工企業(yè)。云南省重點(diǎn)森工企業(yè)天保工程管護(hù)森林面積中，管護(hù)集體林面積占90%多。集體林權(quán)制度改革將實(shí)現(xiàn)還林于民、還利于民，森工企業(yè)將不能再繼續(xù)管護(hù)集體林，中央財(cái)政補(bǔ)助的管護(hù)費(fèi)也將按照誰管護(hù)、誰受益的原則，補(bǔ)助給林權(quán)所有者用于管護(hù)人員的支出。地方各級(jí)政府要在組織集體林權(quán)制度改革的同時(shí)，統(tǒng)籌森工企業(yè)的改革，妥善解決好職工的分流安置，做到兩手抓，兩促進(jìn)，確保林區(qū)社會(huì)穩(wěn)定，森林資源得到有效保護(hù)。
3、多渠道籌集置換職工身份補(bǔ)償金。森工企業(yè)改革中，除學(xué)校、醫(yī)院、森林公安人員轉(zhuǎn)交到地方，以及轉(zhuǎn)制需要留用的人員外，大部分職工將采取置換身份的方法，解除與原森工企業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系。置換身份補(bǔ)償金的支出，是改革中最主要的成本，籌集解決補(bǔ)償金應(yīng)采取多渠道辦法。一是企業(yè)有經(jīng)營性資產(chǎn)的，首先利用企業(yè)資產(chǎn)有償轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)籌集一部分。二是企業(yè)進(jìn)行股份制改造或私營化的，采取資產(chǎn)量化置換職工身份，或隨股份制改造，量化折股到人，進(jìn)入股份制企業(yè)。三是用資產(chǎn)置換后的剩余人員，由中央財(cái)政按照天保工程一次性安置辦法，根據(jù)地方企業(yè)職工上年平均工資的三倍，安排80%的補(bǔ)助性資金。隨著社會(huì)工資水平的提高，不同地區(qū)、不同階段，補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有不同。四川省攀枝花市普威林業(yè)局前幾年解除231人職工身份，人均3萬元，2007年解除250人，人均增加到4.32萬元。四是省地（州、市）地方財(cái)政配套補(bǔ)償金的20%。五是在上述渠道籌集仍不足的情況下，應(yīng)考慮適當(dāng)從森林資源資產(chǎn)收益中予以解決，可以采取國有商品林有償轉(zhuǎn)讓收益解決，也可以采伐部分人工商品林收入解決?；鶎悠毡榉从?，林業(yè)企業(yè)不同于其他工業(yè)企業(yè)，其他工業(yè)企業(yè)經(jīng)營性資產(chǎn)多，包括土地收益都可用于改制置換職工身份。而林業(yè)企業(yè)經(jīng)營性資產(chǎn)不多，主要的是森林資源資產(chǎn)，應(yīng)允許森林資源資產(chǎn)進(jìn)入改制成本中，包括解決森工企業(yè)歷史遺留的各種欠賬、債務(wù)等問題。云南省普洱市經(jīng)省政府批準(zhǔn)，2006年在非天保工程區(qū)進(jìn)行國有商品林有償流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，流轉(zhuǎn)面積80萬畝，流轉(zhuǎn)受益金10％用于普洱市國有林管理局的管護(hù)費(fèi)和工作經(jīng)費(fèi)，20％由市政府調(diào)控，70％留在縣（區(qū)）。建議這一改革舉措在天保工程區(qū)試點(diǎn)，流轉(zhuǎn)受益金主要用于解決森工企業(yè)改制成本。
4、加大政策性安置職工力度。森工企業(yè)職工文化素質(zhì)偏低，再就業(yè)能力較弱，鑒于森工企業(yè)的歷史性貢獻(xiàn)和森工企業(yè)的特殊性，國家和地方應(yīng)采取必要的政策扶持措施。一是對(duì)按政策規(guī)定不能解除勞動(dòng)關(guān)系的工傷、長病、內(nèi)退職工，以及現(xiàn)有離退休人員統(tǒng)籌外費(fèi)用，或由各省、地（州、市）財(cái)政予以補(bǔ)助，或由國有資產(chǎn)變現(xiàn)收入、森林資源資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入等予以支付。二是實(shí)行“4050”退休政策，即女職工40歲、男職工50歲提前退休，中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政或予以專項(xiàng)補(bǔ)助，或?qū)嵭胸?cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，補(bǔ)助年限到職工法定退休年齡為止，由社保部門實(shí)行養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放管理。三是通過地方政府和林業(yè)部門的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，按照擇優(yōu)錄取的原則，有的職工可以充實(shí)到國有林場(chǎng)，有的職工可以安排到林業(yè)工作站，還有的職工可以安排到其他適合的崗位，發(fā)揮新的作用。
5、大力扶持商品林經(jīng)營企業(yè)發(fā)展。天保工程要從單純保逐步轉(zhuǎn)向保育并舉，保育與利用相結(jié)合，提高林地生產(chǎn)率。積極推進(jìn)有條件的森工企業(yè)改建為現(xiàn)代林業(yè)企業(yè)。在適宜發(fā)展速生豐產(chǎn)林的地區(qū)，要按照分類經(jīng)營的要求，建立我國木材生產(chǎn)的后備基地，為國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人民群眾提供充足而豐富的林產(chǎn)品。一是創(chuàng)新經(jīng)營機(jī)制。允許國有商品林經(jīng)營通過職工長期承包形式，承包期可一至若干個(gè)采伐周期，使經(jīng)營責(zé)任主體明確，經(jīng)營成果與承包責(zé)任掛鉤。在承包中還可以考慮與置換職工身份結(jié)合。國家通過收取林地使用費(fèi)和林木有償轉(zhuǎn)讓金，實(shí)現(xiàn)應(yīng)得的利益。二是相關(guān)政策扶持。加工企業(yè)與基地建設(shè)相配套，享受國家林業(yè)龍頭企業(yè)的有關(guān)扶持政策；工業(yè)原料林基地享受中央財(cái)政貼息貸款政策；以“三剩物”及小薪材為原料生產(chǎn)加工的綜合產(chǎn)品實(shí)行增值稅即征即退政策；林木采伐按照批準(zhǔn)的森林經(jīng)營方案，由企業(yè)依法自主采伐，實(shí)行備案制。
6、加強(qiáng)林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。國有林區(qū)在木材生產(chǎn)時(shí)期，主要依靠國家少量的投資以及木材生產(chǎn)提取的維簡費(fèi)，低水平維持了林區(qū)簡單再生產(chǎn)中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。進(jìn)入以生態(tài)建設(shè)為主時(shí)期的國有林區(qū)，保護(hù)發(fā)展森林資源依然面臨著不少問題，需要國家進(jìn)一步加大投入。一是林區(qū)道路維修建設(shè)投入?，F(xiàn)有林區(qū)公路大多數(shù)是七、八十年代以前修建的，橋梁多為木質(zhì)結(jié)構(gòu)，有的已成斷橋，導(dǎo)致不少林區(qū)公路中斷，給森林管護(hù)、營林生產(chǎn)、火災(zāi)撲救等造成困難。在社會(huì)主義新農(nóng)村道路建設(shè)中，交通、農(nóng)機(jī)部門只管到鄉(xiāng)村居民點(diǎn)到縣的路段，居民點(diǎn)以下和無人居住的大面積林區(qū)則成為國家政策的盲區(qū)。建議在國家基建投資計(jì)劃中應(yīng)專項(xiàng)安排林區(qū)的份額。二是森林管護(hù)站點(diǎn)建設(shè)投入。天保工程加強(qiáng)了森林管護(hù)，其站點(diǎn)多數(shù)利用木材生產(chǎn)時(shí)期修建的簡易木結(jié)構(gòu)工棚，以及租用農(nóng)村群眾的簡陋屋舍，工作環(huán)境條件十分差。國家要對(duì)森林管護(hù)站點(diǎn)有計(jì)劃安排建設(shè)，同時(shí)解決水、電、通訊等配套建設(shè)。三是林區(qū)職工危房改造。目前仍居住在林區(qū)的職工，不少住房還是上世紀(jì)六、七十年代的“干打壘”，年久失修已成危房，四川省森工企業(yè)職工住房中，危房面積占68.3%，涉及人口3.8萬人。建議比照東北老工業(yè)基地“棚戶區(qū)”改造政策，將國有林區(qū)職工危房改造納入有關(guān)規(guī)劃中，享受相關(guān)政策。
7、適當(dāng)延長天保工程期限。在森工企業(yè)改革相關(guān)政策尚未得到保障，體制改革尚未全部到位的情況下，由于全面停伐森工企業(yè)缺乏后續(xù)產(chǎn)業(yè)的支撐，若到2010年天保工程實(shí)施到期國家即中斷補(bǔ)助，森工企業(yè)將面臨嚴(yán)峻的生存危機(jī)，并帶來林區(qū)社會(huì)的不穩(wěn)定。通過近幾年繼續(xù)推進(jìn)森工企業(yè)改革，再考慮延長天保工程5年時(shí)間，作為改革的過渡期，天保工程的現(xiàn)行政策不變，允許地方利用國家的天保工程補(bǔ)助資金，統(tǒng)籌安排用于森工企業(yè)改革成本支出。過渡期結(jié)束后，按改革后的新體制進(jìn)入正常運(yùn)行。
國家林業(yè)局天保辦：張志達(dá)
滿益群
劉志東

來源：國家林業(yè)和草原局政府網(wǎng)