根據(jù)《中華人民共和國合同法》第二條：合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)的協(xié)議。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十一條規(guī)定：行政協(xié)議系指行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。根據(jù)上述定義，行政協(xié)議和民事合同的主要區(qū)別是：1、簽約主體不同。行政協(xié)議的一方當(dāng)事人必須是行政機(jī)關(guān)，而民事合同的主體較為寬泛，當(dāng)事人可以是行政機(jī)關(guān)，也可以不是行政機(jī)關(guān)；2、當(dāng)事人地位是否完全平等不同。行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)一方，在協(xié)議簽訂、履行中起主導(dǎo)作用，而民事合同當(dāng)事人地位平等；3、內(nèi)容不同。行政協(xié)議除含有部分民事權(quán)利義務(wù)的約定外，更多的體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，履行法定職責(zé)等方面意志，而民事合同僅是針對雙方民事權(quán)利義務(wù)進(jìn)行約定。

因此，判斷一個(gè)合同屬于民事合同還是行政合同主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行考量：1、主體標(biāo)準(zhǔn)，即主體之一是否為行政機(jī)關(guān)；2、目的標(biāo)準(zhǔn)，即簽訂合同的目的是為公共利益還是簽約主體的個(gè)人私利；3、行政優(yōu)益權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，即從合同主體是否享有行政優(yōu)益權(quán)進(jìn)行判斷。

安順市平壩區(qū)喜客泉生態(tài)體育公園開發(fā)有限公司、安順市平壩區(qū)人民政府合同糾紛二審民事裁定書

貴州省高級人民法院 | （2017）黔民終280號

一、審理經(jīng)過

上訴人安順市平壩區(qū)喜客泉生態(tài)體育公園開發(fā)有限公司（以下簡稱“喜客泉公司”）因與被上訴人安順市平壩區(qū)人民政府（以下簡稱“平壩區(qū)政府”）合同糾紛一案，不服貴州省安順市中級人民法院（2016）黔04民初97號民事裁定，向本院提起上訴。本院于2017年3月23日立案后，依法組成合議庭審理了本案。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

二、上訴人訴稱

喜客泉公司上訴請求：依法撤銷原審裁定，指令一審法院對本案進(jìn)行實(shí)體審理，本案訴訟費(fèi)用由被上訴人承擔(dān)。事實(shí)和理由：一、案涉《平壩喜客泉生態(tài)體育公園投資協(xié)議書》（以下簡稱《協(xié)議書》）系平等主體間的民事合同，依法屬于法院民事案件受案范圍。《協(xié)議書》中，雙方就投資項(xiàng)目的名稱、項(xiàng)目選址、用地范圍、土地征用、水庫租用、林地租用、項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、開發(fā)方式、投資規(guī)模、建設(shè)要求、雙方權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任、糾紛解決方式等進(jìn)行了約定，被上訴人簽署該協(xié)議并非行使法定的公共管理職能，也不是為了實(shí)施行政管理，上訴人與被上訴人不存在行政管理關(guān)系；二、原審法院片面理解簽約主體、目的標(biāo)準(zhǔn)、行政優(yōu)益權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)定《協(xié)議書》系行政合同錯(cuò)誤。1、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《行訴法解釋》）第十一條規(guī)定：行政協(xié)議系指行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。案涉《協(xié)議書》系民事主體之間私法自治、意思自由的體現(xiàn)，而非行政法上權(quán)利義務(wù)，亦未體現(xiàn)被上訴人之行政公權(quán)及行政管理手段；2、《協(xié)議書》約定被上訴人的義務(wù)，更多的是協(xié)助上訴人辦理相應(yīng)的前期規(guī)劃、立項(xiàng)報(bào)批等手續(xù)，相關(guān)的手續(xù)及費(fèi)用等均系由上訴人負(fù)責(zé)及辦理，并不存在“行政優(yōu)益權(quán)”；3、投資項(xiàng)目包括溫泉洗浴、商務(wù)會議接待、休閑度假酒店、特色餐飲等，并非一審法院片面認(rèn)定的公共利益項(xiàng)目“體育健康中心”。

三、一審法院查明

平壩區(qū)政府委托訴訟代理人二審中的代理意見為，《協(xié)議書》屬行政合同，由此引發(fā)的糾紛應(yīng)通過行政訴訟解決。一審法院認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，請求依法維持一審裁定。

四、一審原告訴稱

喜客泉公司向一審法院起訴請求：判令被告平壩區(qū)政府支付賠償款57,211,807元，并自2016年7月24日起至賠償款支付完畢之日止，按中國人民銀行貸款同期基準(zhǔn)利率（以49,064,041.23元作為計(jì)息基數(shù)）支付利息；訴訟費(fèi)由被告承擔(dān)。事實(shí)和理由：2009年6月8日，原、被告雙方簽訂了《百靈體育健康中心投資意向協(xié)議書》。同年9月3日，雙方就具體投資事宜簽訂了《協(xié)議書》，約定由原告在平壩城關(guān)鎮(zhèn)五馬塘一帶投資修建“平壩喜客泉生態(tài)體育公園（暫定）”由被告負(fù)責(zé)完成項(xiàng)目用地的征收工作后，原告依法通過招拍掛方式取得項(xiàng)目用地的土地使用權(quán)。協(xié)議簽訂后，原告開展了相應(yīng)的前期活動(dòng)（包括組建項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)、租賃辦公室、聘請?jiān)O(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)對投資項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計(jì)、拆遷安置、租賃土地、委托施工方進(jìn)行前期施工等），投入資金67,556,904.23元，扣減相應(yīng)款項(xiàng)后，實(shí)際投入49,064,041.23元。2013年8月21日，因被告征地、拆遷工作困難，導(dǎo)致原告未依法取得項(xiàng)目土地使用權(quán)，原告向被告發(fā)函要求終止項(xiàng)目開發(fā)，被告于2014年9月5日發(fā)函同意終止項(xiàng)目建設(shè)，并同意與原告就項(xiàng)目開發(fā)遺留問題進(jìn)行協(xié)商。原告認(rèn)為項(xiàng)目不能順利進(jìn)行的原因在于被告未能及時(shí)完成項(xiàng)目用地的征收工作，原告依約投入大量資金，卻未能獲得項(xiàng)目用地之合法使用權(quán)，導(dǎo)致《協(xié)議書》終止及項(xiàng)目終止建設(shè)的過錯(cuò)方為被告，被告應(yīng)賠償原告損失。經(jīng)多次協(xié)商賠償未達(dá)成一致，故訴至法院。

五、一審法院認(rèn)為

一審法院認(rèn)為，民事合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。行政合同是行政機(jī)關(guān)為履行職責(zé)與公民、法人或其他組織通過協(xié)商而形成的公法上的協(xié)議。判斷一個(gè)合同屬于民事合同還是行政合同主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行考量：1、主體標(biāo)準(zhǔn)，即主體之一是否為行政機(jī)關(guān)；2、目的標(biāo)準(zhǔn)，即簽訂合同的目的是為公共利益還是簽約主體的個(gè)人私利；3、行政優(yōu)益權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，即從合同主體是否享有行政優(yōu)益權(quán)進(jìn)行判斷。在本案中，雙方簽訂的《協(xié)議書》，合同一方當(dāng)事人為平壩區(qū)人民政府，符合行政合同的主體要件；簽訂該合同的目的主要是為了公共利益（修建體育健康中心）及促進(jìn)平壩經(jīng)濟(jì)發(fā)展，符合行政合同公共利益的目的要件；合同約定了“平壩區(qū)政府承諾喜客泉公司能夠享受國家、省、市、縣的優(yōu)惠政策及西部大開發(fā)的優(yōu)惠政策，并負(fù)責(zé)完成土地征用和房屋拆遷的協(xié)調(diào)工作?！钡葍?nèi)容，在整個(gè)合同的簽訂、履行過程中，平壩區(qū)政府始終處于主導(dǎo)作用，是行政優(yōu)益權(quán)的體現(xiàn)。故喜客泉公司與平壩區(qū)政府之間簽訂的《協(xié)議書》屬行政合同。行政合同系新時(shí)期產(chǎn)生的一種新的行政管理手段，屬于具體行政行為的范圍，故本案不屬于民事案件的受案范圍。

六、一審法院判決

一審法院依照《中華人民共和國民法通則》第二條、《中華人民共和國民事訴訟法》第一百一十九條第一款第（四）項(xiàng)、第一百五十四條第一款第（三）項(xiàng)的規(guī)定，裁定：駁回安順市平壩喜客泉生態(tài)體育公園開發(fā)有限公司的起訴。案件受理費(fèi)327,859元，由安順市平壩喜客泉生態(tài)體育公園開發(fā)有限公司申請退還。

七、本院查明

本院二審查明，2009年9月3日，為促進(jìn)平壩經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加大招商引資力度，確保投資項(xiàng)目落實(shí)到位，維護(hù)投資者合法權(quán)益，平壩區(qū)政府（甲方）與喜客泉公司（乙方）經(jīng)充分協(xié)商，就甲方引進(jìn)乙方在平壩投資興建平壩喜客泉生態(tài)體育公園項(xiàng)目，簽訂《協(xié)議書》，主要內(nèi)容如下：一、項(xiàng)目名稱：平壩喜客泉生態(tài)體育公園（暫定）。二、項(xiàng)目選址及用地范圍：……。三、土地征用、水庫租用、林地征用：……。四、項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容：1、健康溫泉洗?。?、商務(wù)會議接待；3、休閑度假酒店；4、特色餐飲美食；5、體育健康中心；6、大型游樂園；五、開發(fā)方式：……。六、項(xiàng)目定位：把平壩喜客泉生態(tài)體育公園項(xiàng)目打造成為貴州乃至全國一流的游樂、休閑、度假勝地。七、項(xiàng)目投資規(guī)模：……。八、項(xiàng)目建設(shè)要求：1、乙方必須在平壩域注冊成立獨(dú)立法人的公司，并依法在平壩域繳納所有稅費(fèi)。乙方必須按照有關(guān)部門審查批準(zhǔn)的方案進(jìn)行建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目的各項(xiàng)規(guī)定；2、乙方建設(shè)應(yīng)按國家有關(guān)建設(shè)施工程序標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，須符合有關(guān)技術(shù)規(guī)范及行業(yè)管理部門的相關(guān)要求；3、甲方負(fù)責(zé)委托有資質(zhì)的單位對需出讓的土地使用權(quán)進(jìn)行評估，乙方不得以低于評估價(jià)的價(jià)格取得該土地的使用權(quán)；4、乙方依法辦理環(huán)境影響評價(jià)手續(xù)，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保“三同時(shí)”規(guī)定，保證環(huán)保治理投入，完善污染處理系統(tǒng)，確保污染處理設(shè)施正常運(yùn)行和外排污染物達(dá)標(biāo)。九、雙方權(quán)利義務(wù)。（一）甲方：1、負(fù)責(zé)協(xié)助乙方完成該項(xiàng)目前期規(guī)劃工作，費(fèi)用由乙方承擔(dān)；2、甲方承諾為乙方落實(shí)能夠享受的國家、省、市、縣的優(yōu)惠政策及西部大開發(fā)的優(yōu)惠政策；3、負(fù)責(zé)協(xié)助乙方完成該項(xiàng)目的立項(xiàng)報(bào)批工作；4、負(fù)責(zé)協(xié)助乙方項(xiàng)目分期開發(fā)環(huán)境影響評價(jià)的編制工作并協(xié)助乙方完成環(huán)評手續(xù)的相關(guān)報(bào)批工作；5、在具備相關(guān)條件的前提下，積極完成土地征用的上報(bào)審批工作；6、負(fù)責(zé)協(xié)助乙方完成規(guī)劃用地范圍內(nèi)的房屋、構(gòu)筑物、管線、墳?zāi)沟牟疬w工作及已實(shí)施了規(guī)劃設(shè)計(jì)項(xiàng)目的退出工作，相關(guān)費(fèi)用由乙方承擔(dān)；7、保障乙方的合法權(quán)益，制止少數(shù)人因征地、搬遷、施工等引發(fā)的過激行為；（二）乙方：1、盡快完成該項(xiàng)目的前期規(guī)劃編制工作；2、負(fù)責(zé)完成項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的編制工作；3、負(fù)責(zé)完成項(xiàng)目分期開發(fā)環(huán)境影響評價(jià)文本的編制工作；4、負(fù)責(zé)完成該項(xiàng)目資金籌措；5、負(fù)責(zé)完成該項(xiàng)目的分期開發(fā)方案，包括每一階段建設(shè)的內(nèi)容、期限、效果等；6、在同等條件下優(yōu)先錄用因該項(xiàng)目被征用土地的村民。十、違約責(zé)任：……。十一、糾紛解決方式：……。

另查明，2013年8月21日，喜客泉公司致函平壩區(qū)政府請求終止《協(xié)議書》項(xiàng)目建設(shè)。2014年9月5日，平壩區(qū)政府函復(fù)喜客泉公司同意終止項(xiàng)目建設(shè)。

八、本院認(rèn)為

本院認(rèn)為，本案爭議焦點(diǎn)為喜客泉公司依據(jù)《協(xié)議書》訴請判令平壩區(qū)政府支付賠償款糾紛，屬于行政訴訟還是民事訴訟受理范圍。確定本案糾紛屬行政訴訟還是民事訴訟受理范圍，前提是需認(rèn)定《協(xié)議書》的法律性質(zhì)系行政協(xié)議還是民事合同。《行訴法解釋》第十一條“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議?！焙汀吨腥A人民共和國合同法》第二條“合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)的協(xié)議”的規(guī)定，分別對行政協(xié)議和民事合同進(jìn)行了定義。根據(jù)上述定義，行政協(xié)議和民事合同的主要區(qū)別是：1、簽約主體不同。行政協(xié)議的一方當(dāng)事人必須是行政機(jī)關(guān)，而民事合同的主體較為寬泛，當(dāng)事人可以是行政機(jī)關(guān)，也可以不是行政機(jī)關(guān)；2、當(dāng)事人地位是否完全平等不同。行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)一方，在協(xié)議簽訂、履行中起主導(dǎo)作用，而民事合同當(dāng)事人地位平等；3、內(nèi)容不同。行政協(xié)議除含有部分民事權(quán)利義務(wù)的約定外，更多的體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，履行法定職責(zé)等方面意志，而民事合同僅是針對雙方民事權(quán)利義務(wù)進(jìn)行約定。根據(jù)本案《協(xié)議書》載明內(nèi)容，可以認(rèn)定《協(xié)議書》是平壩區(qū)政府為履行促進(jìn)行政管轄區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過行使給予投資商政策優(yōu)惠等行政職能，在其主導(dǎo)下與項(xiàng)目投資商喜客泉公司簽訂的“平壩喜客泉生態(tài)體育公園”項(xiàng)目投資協(xié)議。協(xié)議中“乙方必須在平壩域注冊成立獨(dú)立法人的公司，并依法在平壩域繳納所有稅費(fèi)。乙方必須按照有關(guān)部門審查批準(zhǔn)的方案進(jìn)行建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目的各項(xiàng)規(guī)定；乙方依法辦理環(huán)境影響評價(jià)手續(xù)，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)?！叭瑫r(shí)”規(guī)定，保證環(huán)保治理投入，完善污染處理系統(tǒng)，確保污染處理設(shè)施正常運(yùn)行和外排污染物達(dá)標(biāo)；甲方承諾為乙方落實(shí)能夠享受的國家、省、市、縣的優(yōu)惠政策及西部大開發(fā)的優(yōu)惠政策，在具備相關(guān)條件的前提下，積極完成土地征用的上報(bào)審批工作，乙方在同等條件下優(yōu)先錄用因該項(xiàng)目被征用土地的村民?！钡汝P(guān)于項(xiàng)目建設(shè)要求及雙方權(quán)利義務(wù)的約定，均不同程度體現(xiàn)了平壩區(qū)政府作為行政管理機(jī)關(guān)，對轄區(qū)內(nèi)引資項(xiàng)目在規(guī)劃、立項(xiàng)、建設(shè)等方面行使行政機(jī)關(guān)管理職權(quán)，履行管理職責(zé)的具體行政管理要求；作為項(xiàng)目投資商亦即行政協(xié)議另一方非行政機(jī)關(guān)當(dāng)事人，在締結(jié)項(xiàng)目投資協(xié)議后，即要根據(jù)協(xié)議約定服從行政機(jī)關(guān)的管理和監(jiān)督，履行某些先合同義務(wù)，當(dāng)然行政協(xié)議中也有部分關(guān)于雙方當(dāng)事人民事權(quán)利義務(wù)的約定。綜上，喜客泉公司與平壩區(qū)政府簽訂的《協(xié)議書》，無論從簽約主體、簽約目的、內(nèi)容均符合法律對行政協(xié)議的規(guī)定，《協(xié)議書》應(yīng)認(rèn)定為行政協(xié)議法律關(guān)系，故本案不屬于民事訴訟受理范圍，原審法院據(jù)此裁定駁回喜客泉公司起訴并無不當(dāng)，本院予以維持。

綜上，喜客泉公司的上訴請求不成立，一審裁定適用法律正確，依照《中華人民共和國民事訴訟法》第一百七十條第一款第一項(xiàng)、第一百七十一條規(guī)定，裁定如下：

九、本案裁判結(jié)果

駁回上訴，維持原裁定。

本裁定為終審裁定。

審判長　　游小蘭

審判員　　徐　彬

審判員　　干秋晗

二〇一七年四月十一日

書記員　　陳　雁