李雪勤：在實踐中探索完善權力制約和監(jiān)督制度

黨建治學

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改革開放以來，我們黨對權力運行的制約和監(jiān)督、從源頭上防治腐敗的理論和實踐進行了有益的探索，逐步形成了權力制約和監(jiān)督制度，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中發(fā)揮了重要的作用。

國內最早探索權力制約實踐和理論的，是河北省保定市。20世紀80年代末，河北省保定市在實踐中發(fā)現(xiàn)，當時在改革過程中進行權力下放后，有不少權力積淀在下面，產(chǎn)生了權力堆積，腐敗現(xiàn)象也隨之產(chǎn)生。對此，保定市委采取權力分解、管理交叉、干部換崗、以責制權等一系列措施，有針對性地解決這個問題。在總結他們經(jīng)驗的基礎上形成的調研報告《建立權力的內部約束機制——河北省保定市廉政制度建設的新探索》，在當時的中央紀委機關內部刊物《黨風與黨紀》雜志1989年第7期上發(fā)表，后又在《求是》雜志1989年第10期上發(fā)表。這是國內最早提出權力制約概念的一次有益嘗試。

1996年10月，經(jīng)黨中央批準，十四屆中央紀委六次全會工作報告中，重申和建立了黨內監(jiān)督五項制度。應當說，黨內監(jiān)督五項制度的每一條都是針對時弊、防止權力濫用而采取的重大措施，是對黨內監(jiān)督制度的重大發(fā)展。由此開始，黨內監(jiān)督五項制度在以后的黨內監(jiān)督工作中，日益發(fā)揮著框架性制度的重要作用。

十四屆中央紀委六次全會在總結之前加大對權力制約和監(jiān)督力度的基礎上，還明確指出：“建立有關權力制約制度。實行干部交流制度，對在一個地方和部門工作時間較長的領導干部，必須按規(guī)定定期交流；在比較容易濫用職權、權錢交易的部門，要進行權力分解、重要崗位輪換等制度的試點，而后逐步推廣?！?/p>

由此可見，當時的權力制約制度已經(jīng)成為黨風廉政建設和反腐敗工作的有機組成部分。

1997年9月，中央紀委向黨的十五大報告明確提出：“加大反腐敗工作力度，必須強化監(jiān)督制約機制。重點是強化黨內監(jiān)督機制，加強黨委會內部的監(jiān)督和紀委的監(jiān)督，特別要加強對高中級干部和各級黨政機關主要負責人的監(jiān)督，任何人都沒有不受監(jiān)督的特權。要建立健全依法行使權力的制約機制，防止濫用權力，以權謀私?！薄?/p>

1998年1月，十五屆中央紀委二次全會以“強化監(jiān)督，建立健全權力制約機制”為題，專門用一個部分來部署權力制約和監(jiān)督工作。

2000年12月，時任總書記江澤民同志在十五屆中央紀委五次全會上的講話中特別強調：“要針對容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象的具體體制、制度和薄弱環(huán)節(jié)，通過深化改革和體制創(chuàng)新，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、相互制約的權力運行機制。”這是第一次對權力結構的科學配置提出了明確要求。

2001年9月，黨的十五屆六中全會《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》明確提出：“建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，保證權力沿著制度化和法制化的軌道運行，是防止以權謀私的根本舉措?！边@里把之前的“相互制約”，調整為“制約有效”。

2002年11月，黨的十六大報告在第五部分“政治建設和政治體制改革”的9個方面內容中，其中第八條就是“加強對權力的制約和監(jiān)督”。這是在黨代會報告中，第一次把“權力制約和監(jiān)督”作為黨的政治建設和政治體制改革的重要內容。按決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權來科學配置權力，成為以后黨政機關和司法機關的重要原則。

2007年10月，黨的十七大報告在第六部分“堅定不移發(fā)展社會主義民主政治”中，第六條專門論述權力制約和監(jiān)督。

2012年11月，黨的十八大報告在第五部分“堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進政治體制改革”中，專門用第六條來論述權力制約和監(jiān)督：“健全權力運行制約和監(jiān)督體系。堅持用制度管權管事管人，保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，是權力正確運行的重要保證。要確保決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發(fā)揮思想庫作用，建立健全決策問責和糾錯制度。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。推進權力運行公開化、規(guī)范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度，健全質詢、問責、經(jīng)濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，加強黨內監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行?！?/p>

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，第十部分“強化權力運行制約和監(jiān)督體系”的表述如下：“堅持用制度管權管事管人，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策。必須構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行體系，健全懲治和預防腐敗體系，建設廉潔政治，努力實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明?！?/p>

其中，第35條是“形成科學有效的權力制約和協(xié)調機制。完善黨和國家領導體制，堅持民主集中制，充分發(fā)揮黨的領導核心作用。規(guī)范各級黨政主要領導干部職責權限，科學配置黨政部門及內設機構權力和職能，明確職責定位和工作任務。加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監(jiān)督，加強行政監(jiān)察和審計監(jiān)督。推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。完善黨務、政務和各領域辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開?！?/p>

2016年10月，黨的十八屆六中全會審議通過了《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例》，全會強調，監(jiān)督是權力正確運行的根本保證，是加強和規(guī)范黨內政治生活的重要舉措。必須加強對領導干部的監(jiān)督，黨內不允許有不受制約的權力，也不允許有不受監(jiān)督的特殊黨員。要完善權力運行制約和監(jiān)督機制，形成有權必有責、用權必擔責、濫權必追責的制度安排。

2017年10月，在黨的十九大報告第十三部分專門用第七條來論述權力制約和監(jiān)督。由于正在進行國家監(jiān)察體制改革，權力制約和監(jiān)督的內容不再放在政治部分，而是放到黨的建設部分。這一條的題目是“健全黨和國家監(jiān)督體系”。主要內容有：增強黨的自我凈化能力，根本靠強化黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督；加強對權力運行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子；深化國家監(jiān)察體制改革，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋；制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責權限和調查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施等。

2019年10月，黨的十九屆四中全會審議通過了《關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，其中第十四部分“堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強化對權力運行的制約和監(jiān)督”，專門論述權力制約和監(jiān)督的內容。

2022年10月，黨的二十大報告十五部分“堅定不移全面從嚴治黨，深入推進新時代黨的建設新的偉大工程”，專門在“完善黨的自我革命制度規(guī)范體系”中是這樣論述權力制約和監(jiān)督的：“健全黨統(tǒng)一領導、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系，完善權力監(jiān)督制約機制，以黨內監(jiān)督為主導，促進各類監(jiān)督貫通協(xié)調，讓權力在陽光下運行?！?/p>

綜上所述，我們黨和國家的權力制約和監(jiān)督制度，自20世紀80年代末開始，經(jīng)歷一個逐步建立、健全和完善的過程。在這個過程中，形成了具有中國特色的結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力結構，構建了決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互制約和協(xié)調的權力運行機制，完善了決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行體系，健全了黨統(tǒng)一領導、全面覆蓋、權威高效的黨和國家監(jiān)督體系，成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。

【李雪勤：長安街讀書會成員、中央紀委研究室原主任】

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