目前，"F EPC"、“投資人 EPC”乃至“投資合作 EPC”仍然是地方政府投融資領(lǐng)域各方關(guān)注的熱點(diǎn)。

我們從媒體最先披露的某地采用“F EPC”模式實(shí)施片區(qū)開(kāi)發(fā)的消息談起。

據(jù)公開(kāi)資料，該項(xiàng)目位于某地級(jí)市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，合規(guī)劃面積約2.9平方公里。整體項(xiàng)目總投資約200億元。

項(xiàng)目采用“F EPC”模式實(shí)施，中標(biāo)方為某央企牽頭的聯(lián)合體。

“F EPC模式”是個(gè)什么東東？在當(dāng)前的政策和市場(chǎng)背景下可行嗎？

下面，我們先說(shuō)一說(shuō)“F EPC”。

1.EPC F的概念

EPC（Engineering Procurement Construction）是指公司受業(yè)主委托，按照合同約定對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、試運(yùn)行等實(shí)行全過(guò)程或若干階段的承包。通常公司在總價(jià)合同條件下，對(duì)其所承包工程的質(zhì)量、安全、費(fèi)用和進(jìn)度進(jìn)行負(fù)責(zé)。在EPC模式中，Engineering不僅包括具體的設(shè)計(jì)工作，而且可能包括整個(gè)建設(shè)工程內(nèi)容的總體策劃以及整個(gè)建設(shè)工程實(shí)施組織管理的策劃和具體工作；Procurement也不是一般意義上的建筑設(shè)備材料采購(gòu)，而更多的是指專(zhuān)業(yè)設(shè)備、材料的采購(gòu)；Construction應(yīng)譯為“建設(shè)”，其內(nèi)容包括施工、安裝、試測(cè)、技術(shù)培訓(xùn)等。F（Finance）是指融資。EPC F即工程承包方為業(yè)主解決部分項(xiàng)目融資款，或者協(xié)助業(yè)主獲取融資以啟動(dòng)項(xiàng)目。該模式是未來(lái)工程發(fā)展的一個(gè)極為重要的方向。

2.“EPC F”的適用項(xiàng)目領(lǐng)域

目前EPC F主要適用于由政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域。

政府投資項(xiàng)目，是指政府使用各類(lèi)政府投資資金，包括預(yù)算內(nèi)投資、各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金、統(tǒng)借國(guó)外貸款等進(jìn)行全部或部分投資的項(xiàng)目。政府投資的方式分為直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息等。如果政府通過(guò)財(cái)政直接投資或資本金的方式投資項(xiàng)目，則項(xiàng)目為政府直接投資項(xiàng)目，項(xiàng)目單位一般為政府有關(guān)部門(mén)、事業(yè)單位或?qū)ｉT(mén)設(shè)立的臨時(shí)指揮部等等。按照政府投資項(xiàng)目的相關(guān)管理規(guī)定，上述項(xiàng)目單位可依法委托代建單位對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行管理。在此情況下，地方國(guó)企(含平臺(tái)公司)可以成為代建單位，并在實(shí)際上履行建設(shè)單位的職能。

需要注意的是，代建制在實(shí)操層面的推廣和應(yīng)用并未達(dá)到主管部門(mén)的預(yù)期，地方政府直接指定或委托地方國(guó)企(含平臺(tái)公司)實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)的情況屢見(jiàn)不鮮。

對(duì)于政府投資項(xiàng)目之外的其他項(xiàng)目，即應(yīng)屬于企業(yè)投資項(xiàng)目。即便投資人是項(xiàng)目所在地的國(guó)企(含平臺(tái)公司)，項(xiàng)目性質(zhì)也是企業(yè)投資，地方國(guó)企(含平臺(tái)公司)為項(xiàng)目單位(同時(shí)也可以是項(xiàng)目業(yè)主和建設(shè)單位)。

3.“EPC F”三大主體的關(guān)系

在“EPC F”模式下，除政府方外，一般涉及三大主體：地方國(guó)企、EPC承包商和合資公司。

地方國(guó)企即前文所述項(xiàng)目建設(shè)單位，EPC承包商則是通過(guò)招標(biāo)程序取得特定項(xiàng)目承包權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

至于合資公司，通常由地方國(guó)企與EPC承包商(或其關(guān)聯(lián)單位)合資設(shè)立，其功能在于打通特定融資渠道，并賦予EPC承包商相應(yīng)的工程款結(jié)算保障。融資渠道因融資主體而異。

對(duì)于“EPC F”模式而言，政府方和地方國(guó)企通常需要借重EPC承包商的資金實(shí)力及融資能力，同時(shí)不能違反建筑法對(duì)于EPC合同的工程款結(jié)算要求。

為此，EPC承包商(或其關(guān)聯(lián)單位)需要通過(guò)與地方國(guó)企共同設(shè)立合資公司，以雙方共同注入資本金的方式部分解決特定項(xiàng)目的EPC合同工程款支付難題及EPC承包商的合理關(guān)切。至于項(xiàng)目的其他資金需求，則需要通過(guò)其他融資渠道加以解決。為此，EPC承包商(或其關(guān)聯(lián)單位)和地方國(guó)企必定需要提供不同程度的增信支持。倘若項(xiàng)目本身?yè)碛姓顿M(fèi)來(lái)源(基于前文所述的特許經(jīng)營(yíng)或ABO)，當(dāng)然也可以用于項(xiàng)目融資之目的。

為實(shí)現(xiàn)上述融資安排，地方國(guó)企和合資公司之間存在一個(gè)身份轉(zhuǎn)換的問(wèn)題。即合資公司需要成為項(xiàng)目建設(shè)單位，從地方國(guó)企承繼其與EPC承包商之間的EPC合同。這里可能涉及到的相關(guān)合規(guī)問(wèn)題及解決方案，需要具體問(wèn)題具體分析，此處不贅述。

4.“EPC F”涉及的四個(gè)問(wèn)題

如前文所述，“ECP F”模式主要適用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。因此，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資的基本邏輯對(duì)該模式無(wú)疑也是適用的，該模式同樣需要回答以下四個(gè)問(wèn)題：

（1）項(xiàng)目所需資金從哪里來(lái)?

A:暫定答案：EPC承包商(或其關(guān)聯(lián)單位)的股權(quán)出資、項(xiàng)目資產(chǎn)抵押或收益權(quán)質(zhì)押融資、第三方擔(dān)保(或其他增信方式)融資。

（2）資金如何使用?

A:暫定答案：通過(guò)合資公司啟動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)，支付工程款及其它費(fèi)用。

（3）相關(guān)投資如何回收?

A:暫定答案：項(xiàng)目自身收益，以及必不可少的政府資金支持(政府履行出資義務(wù)——適用于政府投資項(xiàng)目、政府付費(fèi)——適用于特許經(jīng)營(yíng)或ABO模式、政府回購(gòu)項(xiàng)目資產(chǎn)或合資公司股權(quán))，具體資金來(lái)源及相關(guān)安排因項(xiàng)目而異。倘若完全沒(méi)有政府資金作為后盾，“EPC F”模式的可行性存疑。

（4）如何在合法合規(guī) 的前提下解決以上三個(gè)問(wèn)題?

A:在當(dāng)前的地方債管控政策環(huán)境之下，除履行對(duì)政府投資項(xiàng)目的出資義務(wù)之外，政府方對(duì)“EPC F”模式的資金支持方式應(yīng)當(dāng)著重避免觸碰地方債管控紅線，這一點(diǎn)需要項(xiàng)目各方予以正視。

5. “EPC F”涉及的優(yōu)缺點(diǎn)

優(yōu)點(diǎn)：

一是PPP領(lǐng)域自去年底進(jìn)入清理整頓階段以來(lái)，社會(huì)各界對(duì)PPP模式產(chǎn)生了一些疑慮和困惑，給“EPC F”的迅猛發(fā)展提供了機(jī)會(huì)。

二是相比于手續(xù)繁瑣、管理嚴(yán)格的PPP推進(jìn)流程，“EPC F”模式操作相對(duì)簡(jiǎn)單，更能滿足地方政府和施工方對(duì)實(shí)施效率及短期業(yè)績(jī)的要求。

三是地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的情況下，“EPC F”模式能幫助地方政府籌資融資，解決實(shí)際問(wèn)題。

缺點(diǎn)：

第一， 從全產(chǎn)業(yè)鏈的角度來(lái)看， 承包商在 EPC F的項(xiàng)目多地從建 設(shè)環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)可行性和工程建造可行性考慮， 傾向于掩蓋運(yùn)營(yíng)期的收 益風(fēng)險(xiǎn)。

第二， 由于 EPC F的商業(yè)模式也只完成了產(chǎn)業(yè)鏈的融資和工程建設(shè)環(huán)節(jié)，這一過(guò)程通常只需要 3-5 年時(shí)間，而沒(méi)有拓展到可持續(xù)盈利幾十年之久的后期運(yùn)營(yíng)、 維護(hù)等高附加值環(huán)節(jié)。

EPC F模式既具備EPC模式的基本特征，又在此基礎(chǔ)上衍生出了“融資”功能，通常是指公共設(shè)施項(xiàng)目的項(xiàng)目業(yè)主通過(guò)招標(biāo)等方式選定承包商，由該承包商直接或間接籌措項(xiàng)目所需建設(shè)資金，以及承攬工程總承包相關(guān)工作，待項(xiàng)目建設(shè)完成后移交給項(xiàng)目業(yè)主，并由項(xiàng)目業(yè)主按合同約定標(biāo)準(zhǔn)向承包商支付費(fèi)用的融資建設(shè)模式。

模式可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

對(duì)于公共設(shè)施項(xiàng)目的立項(xiàng)程序，通?？砂错?xiàng)目資金來(lái)源區(qū)分為政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目。針對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目而言，現(xiàn)行法律法規(guī)并未明令禁止其以EPC F的模式實(shí)施；針對(duì)政府投資項(xiàng)目而言，如以EPC F模式實(shí)施，則可能存在以下風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：

（一）違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

1.涉嫌違反《預(yù)算法》及《政府投資條例》等法律法規(guī)

我國(guó)《預(yù)算法》（2018年12月29日修正）第35條第2~4款規(guī)定：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。除前款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)。除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門(mén)不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保?！庇纱丝梢?jiàn)，政府融資舉債的方式和途徑須嚴(yán)格按照《預(yù)算法》的法律規(guī)定，而EPC F模式顯然不屬于法定的政府融資舉債方式，故政府投資項(xiàng)目采用EPC F模式實(shí)施存在違反《預(yù)算法》規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)。

此外，《政府投資條例》（國(guó)務(wù)院令第712號(hào)，2019年7月1日施行）第5條規(guī)定：“政府投資應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)政收支狀況相適應(yīng)。國(guó)家加強(qiáng)對(duì)政府投資資金的預(yù)算約束。政府及其有關(guān)部門(mén)不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金?！钡?2條規(guī)定：“政府投資項(xiàng)目所需資金應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定確保落實(shí)到位。政府投資項(xiàng)目不得由施工單位墊資建設(shè)。”由此可見(jiàn)，以EPC F模式實(shí)施的政府投資項(xiàng)目，一方面，由施工企業(yè)向政府或項(xiàng)目業(yè)主直接提供資金涉嫌違法違規(guī)舉債籌措政府投資資金；另一方面，如采用延付型EPC F等模式，還可能被認(rèn)定為由施工單位墊資施工，故而該種做法也存在違反《政府投資條例》相關(guān)規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)。

2.涉嫌違反規(guī)范性文件

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))明確規(guī)定，地方政府舉債融資機(jī)制僅限于以發(fā)行政府債券方式舉債、PPP（即政府和社會(huì)資本合作）、在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)可能會(huì)承擔(dān)的或有債務(wù)；《財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員辦事處實(shí)施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》(財(cái)預(yù)〔2016〕175號(hào))規(guī)定：“除發(fā)行地方政府債券、外債轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)，不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)?！?；《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào))規(guī)定：“地方政府舉債一律采取在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)?！鄙鲜鑫募鞔_限定了地方政府融資舉債的方式和途徑，而EPC F模式并不屬于當(dāng)前政策允許的任一政府融資舉債的方式或途徑，故涉嫌構(gòu)成政府方變相融資舉債，存在違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí)，由于EPC F模式的融資、建設(shè)和移交特征與BT模式特征高度契合，即均為政府方進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，先由承包商籌集或墊付資金，項(xiàng)目建設(shè)完成后移交給政府方管理，政府方向承包商支付回購(gòu)款的模式。財(cái)政部等四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》(財(cái)預(yù)〔2012〕463號(hào))明確規(guī)定“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購(gòu)(BT)責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)”，雖然該規(guī)范性文件目前已被廢止，但是近年來(lái)財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》(財(cái)金〔2015〕57號(hào))、《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法〉的通知》(財(cái)金〔2016〕92號(hào))等一系列文件，均明確規(guī)定政府方不得在預(yù)算安排之外與其他單位或企業(yè)簽訂回購(gòu)（BT）協(xié)議，以及項(xiàng)目實(shí)施不得采用建設(shè)—移交方式。因此，在EPC F模式下，由政府方作為直接債務(wù)主體，而未在項(xiàng)目開(kāi)始實(shí)施前即先行安排財(cái)政預(yù)算資金，也可能存在被認(rèn)定為以BT模式實(shí)施的違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

綜上，采用EPC F模式的政府投資項(xiàng)目存在涉嫌違反法律、行政法規(guī)以及規(guī)范性文件的風(fēng)險(xiǎn)。特別需注意的是，根據(jù)《合同法》第52條的規(guī)定，“有下列情形之一的，合同無(wú)效：……（五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”。因此，如該種做法被認(rèn)定為違反《預(yù)算法》《政府投資條例》等法律、行政法規(guī)的效力性強(qiáng)制性規(guī)定的，則可能導(dǎo)致承包商與項(xiàng)目業(yè)主所簽訂的融資協(xié)議或融資條款存在無(wú)效的風(fēng)險(xiǎn)。如合同被認(rèn)定無(wú)效，則合同違約條款也無(wú)效。對(duì)于承包商而言，僅能向業(yè)主方主張實(shí)際損失，而無(wú)法按照合同約定主張相應(yīng)的違約金，此外，承包商還可能需因其過(guò)錯(cuò)被判令承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

完整文章見(jiàn)周月萍 周蘭萍編著《環(huán)境能源與基礎(chǔ)設(shè)施工程總承包（EPC）法律實(shí)務(wù)》

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