來源：科技日報

原標題：加快科研經(jīng)費管理法治化進程 協(xié)調(diào)支配自由與嚴格監(jiān)管之間的關(guān)系

應深化以法治方式協(xié)調(diào)科研經(jīng)費支配自由與嚴格監(jiān)管之間的關(guān)系，建立以信任為基調(diào)，個人自律為基礎(chǔ)，學術(shù)自治為重心，行政監(jiān)管為保障的科研經(jīng)費管理制度，真正形成依法治理科研經(jīng)費管理腐敗的機制。

聚焦科研經(jīng)費管理②

黨的十八大以來，為進一步提高科研產(chǎn)出效益，國家出臺了一系列調(diào)動科研人員積極性、釋放科研創(chuàng)新活力的新規(guī)。最新公布的《國務院辦公廳關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》，從7方面提出25條“硬核”舉措，為科研經(jīng)費“松綁”，賦予科研人員更大的科研項目經(jīng)費管理自主權(quán)。與此同時，國家加大了科研經(jīng)費管理腐敗的懲治力度，十九屆中央紀委五次全會明確將科研管理腐敗問題作為2021年反腐工作的重點。

然而，巨額科研經(jīng)費通過各種項目落入課題依托單位的財務賬目，并由課題組或科研人員自由支配，如何避免科研經(jīng)費成為“唐僧肉”被爭搶和蠶食，仍是擺在我們面前的嚴峻課題，深化以法治方式協(xié)調(diào)科研經(jīng)費支配自由與嚴格監(jiān)管之間的關(guān)系仍是工作的重點。

科研經(jīng)費管理仍是腐敗高風險領(lǐng)域

課題制是我國科研管理的主要方式，按公平競爭、擇優(yōu)支持原則確立科學研究課題，以課題為中心、課題組為基本活動單位進行課題組織、管理和研究。課題制實施初期，過于管理粗放，加上課題經(jīng)費補償不到位，課題依托單位得“靠課題吃課題”，各種管理違規(guī)也就不足為奇。

從2006年到2014年，經(jīng)費管理規(guī)范雖然越來越多、越來越細，但因沒有考慮科研經(jīng)費的特殊性，導致科研經(jīng)費的支配自由與財政經(jīng)費的嚴格監(jiān)管難以兼顧。面對日益激烈的排名競爭，為了鼓勵科研人員多獲得課題，承擔主要監(jiān)督職責的課題依托單位，對科研經(jīng)費多采取既寬又松的管理，導致嚴格的管制制度被架空，科研人員濫用科研經(jīng)費現(xiàn)象頻繁發(fā)生。隨著國家反腐力度的加大，課題管理部門和課題依托單位出臺了一系列科研經(jīng)費管控措施，少數(shù)人腐敗得到了有效遏制，但報銷難、報銷繁等問題，又打擊了多數(shù)科研人員的科研積極性。

2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》， 隨著以“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務”為內(nèi)容的改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費使用和管理方式的推進，科研經(jīng)費管理腐敗治理取得了進展，科研人員創(chuàng)新活力得到了釋放。但腐敗治理是一項長期而艱巨的任務，隨著科研投入的持續(xù)加大，科研經(jīng)費管理依然是需要關(guān)注的腐敗高風險領(lǐng)域。

科研經(jīng)費管理腐敗風險主要存在于課題申報、科研實施和成果轉(zhuǎn)化三個階段。在申報階段，主要表現(xiàn)為濫用課題管理權(quán)力為自己或他人非法獲得科研項目，具體表現(xiàn)為重復、虛假申報課題以套取科研經(jīng)費，或以泄露秘密等方式幫助他人獲得科研項目，涉及貪污、行賄、受賄等罪名；在科研實施階段，主要表現(xiàn)為違反經(jīng)費管理規(guī)定，濫用經(jīng)費自主支配權(quán)，在項目轉(zhuǎn)包、采購、出差等環(huán)節(jié)，通過“虛假合同”“虛假賬目”“虛假發(fā)票”套取科研經(jīng)費，主要涉及貪污、挪用公款等罪名；在成果轉(zhuǎn)化階段，主要表現(xiàn)為濫用經(jīng)費管理、企業(yè)管理職權(quán)，在知識產(chǎn)權(quán)不清、轉(zhuǎn)化公司屬性或股份不明等情況下，涉嫌實施貪污、職務侵占、挪用資金等罪名。

科研自由權(quán)和經(jīng)費管理權(quán)平衡難

自由支配科研經(jīng)費是科研創(chuàng)新的內(nèi)在要求，而依法監(jiān)管財政性質(zhì)的科研經(jīng)費則是相關(guān)行政機關(guān)的法定職責。如何平衡科研自由權(quán)利和經(jīng)費管理權(quán)力，協(xié)調(diào)科研人員、依托單位和行政管理部門利益，始終是治理科研經(jīng)費管理腐敗的重點和難點。

第一，自由保障與監(jiān)督約束存在矛盾?？蒲凶杂墒强蒲袆?chuàng)新的前提條件，科研人員自由支配科研經(jīng)費則是科研自由的應有之義。然而，世上從來沒有絕對的自由，科研人員的經(jīng)費支配自由必須符合經(jīng)費管理規(guī)范，并要通過個人自律、科研共同體自治和行政管理部門監(jiān)督來防止權(quán)利被濫用?？蒲腥藛T與課題依托單位事實上是利益共同體，在行政放權(quán)的過程中，由于相關(guān)配套改革如經(jīng)費補償、科研自治等不到位，因此課題依托單位自治意識不強、能力不足，以及科研人員風險意識缺乏和規(guī)范意識不強等問題依然存在。

第二，行政管理與科研服務沖突。課題依托單位的財務、科研等部門，既是科研行政管理部門，又是科研自治的具體落實部門。近年來，雖然各級部門三令五申強調(diào)科研服務，并開始實施財務助理等制度，但基于管理成本、管理效率考量，不僅臨時聘用財務人員變動頻繁，提供具體預算指導人手不足，而且科研共同體在倡導科研誠信，促進經(jīng)費使用規(guī)范等方面作用有限。同時，在加大行政問責的大背景下，行政管理人員為了降低自身風險，也會理性地選擇“嚴格管理”。這也是上面不斷加大放權(quán)力度，而這些利好政策在有的單位卻遲遲落實不到位的原因所在。

第三，科研保障與科研激勵失衡。國家不僅保障科研人員的科研自由權(quán)，而且為國家所需的科研項目提供資金資助，同時對優(yōu)秀的科研成果給予獎勵，然而在執(zhí)行過程中卻面臨諸多問題。以高校教師為例，與專門從事科研的專職人員不同，作為科研主力軍的高校教師擔負著教書育人、科學研究、社會服務三重任務。而現(xiàn)行工資并沒有充分體現(xiàn)高校教師科研的勞動報酬，目前的課題提成績效分配雖然具有一定的智力補償作用，但不能真正體現(xiàn)按勞分配原則，更難調(diào)動絕大多數(shù)教師的科研積極性。

治理科研經(jīng)費管理腐敗的法治化路徑

為解決上述問題，應深化以法治方式協(xié)調(diào)科研經(jīng)費支配自由與嚴格監(jiān)管之間的關(guān)系，結(jié)合政府“放管服”改革和社會誠信體系建設，建立以信任為基調(diào)，個人自律為基礎(chǔ)，學術(shù)自治為重心，行政監(jiān)管為保障的科研經(jīng)費管理制度，真正形成依法治理科研經(jīng)費管理腐敗的機制。

首先，針對科研人員自律不足、課題依托單位自治不到位問題，需進一步強化單位依法自治，個人依法自律。高校、科研院所等學術(shù)共同體依法享有高度自治，既承擔著落實上級行政部門對科研經(jīng)費的管理任務，又擔負監(jiān)督、服務科研人員的具體職責。落實科研經(jīng)費管理中的自治，重點要解決科研人員在制定科研管理、報銷等規(guī)范性文件中的話語權(quán)，發(fā)揮他們在失信行為懲戒及科研維權(quán)方面的作用。而強化科研人員依法自律，則要重點通過完善科研法律服務、強化課題申報法治宣傳、細化課題管理風險警示等，培養(yǎng)他們的法治意識，提高他們的腐敗風險意識。

其次，需健全和完善科研人員科研服務機制，讓科研人員將有限的時間和精力能夠集中用于人才培養(yǎng)和科學研究。一是健全和完善科研課題預算編制服務機制。課題經(jīng)費預算是否科學、合理，不僅直接影響到科研人員申報課題的積極性和課題申報的成敗，而且是課題經(jīng)費報銷，甚至是紀檢監(jiān)察部門判斷是否存在科研經(jīng)費使用腐敗的依據(jù)。為此，課題依托單位有必要建立專門的課題預算編制支持體系，以指導、幫助和監(jiān)督申報課題的科研人員編制好課題預算。二是健全和完善課題經(jīng)費報銷財務服務機制，改變以項目聘用臨時財務助理的做法，建立隸屬財務或科研部門管理的穩(wěn)定的專門的財務助理隊伍，提高助理服務質(zhì)量，并更好發(fā)揮財務監(jiān)督作用。三是健全和完善科研成果轉(zhuǎn)化機制。考慮到我國大學、科研院所數(shù)量多，專業(yè)門類雜，科研成果正處于快速增長期，而科研成果轉(zhuǎn)化尚處于摸索階段，可以分三步健全和完善我國科研成果的轉(zhuǎn)化機制。第一步在具有典型意義的研究型大學設立科研成果轉(zhuǎn)化基地；第二步設立部屬高校和省屬高?？蒲谐晒D(zhuǎn)化專門機構(gòu)，以進一步整合科技成果資源，促進成果轉(zhuǎn)化；第三步則在國家層面建立科研成果轉(zhuǎn)化機構(gòu)。

最后，完善科研人員科研權(quán)益保障，有必要建立以科研報酬為基礎(chǔ)，科研獎勵為補充的科研權(quán)益保障體系。一是明確大學教師的科研報酬，要區(qū)分專職科研崗和教學科研崗，并根據(jù)文、理、工科不同項目，按不同比例提取間接經(jīng)費作為專職科研人員和教學科研人員的績效工資。二是規(guī)范優(yōu)秀科研成果的獎勵。與科研獲得勞動報酬不同，科研獎勵主要是基于科研人員在科研活動中的突出表現(xiàn)或取得的突出成績而給予的物質(zhì)和精神鼓勵。為避免不斷加碼的科研獎勵，導致科研評價結(jié)果與利益的過度掛鉤，在造成國家科研資源浪費的同時，還容易誘發(fā)科研腐敗的發(fā)生。既要完善科研成果的評價，實現(xiàn)科研獎勵的功能由鼓勵多出成果向多出高質(zhì)量成果轉(zhuǎn)變，又要重視科研成果轉(zhuǎn)化導向，建立科研成果獎勵的統(tǒng)一標準，避免重復獎勵、多頭獎勵等亂象。三是立法明確成果轉(zhuǎn)化權(quán)益分配?？蒲谐晒挥袑崿F(xiàn)轉(zhuǎn)化才能最終體現(xiàn)其價值，針對我國的科研成果轉(zhuǎn)化率有待進一步提高的問題， 要通過立法提高成果轉(zhuǎn)化激勵在整個科研激勵中的比重，同時通過細化規(guī)定，切實解決科研成果轉(zhuǎn)化面臨的處置難、評估難和收益落實難等問題。

（狄小華，作者系南京大學法學院教授）

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