1月5日，由政府采購信息報、政府采購信息網(wǎng)聯(lián)合舉辦的“12屆全國政府采購集采年會”在北京召開。本次年會別出心裁，特設(shè)采購人、采購機(jī)構(gòu)、高校機(jī)構(gòu)三個分論壇。中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心（以下簡稱“國采中心”）綜合監(jiān)管處副處長姜欣在采購機(jī)構(gòu)分論壇上，介紹該中心內(nèi)控建設(shè)情況，分享內(nèi)控建設(shè)經(jīng)驗。

中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心綜合監(jiān)管處副處長姜欣

內(nèi)控建設(shè)源自于企業(yè)，在國外已經(jīng)有幾十年近百年的發(fā)展歷史，目前已經(jīng)形成了比較成熟的體系。相關(guān)的模型、框架、系統(tǒng)、工具，無論是在理論研究還是在實踐方面都有比較成熟的經(jīng)驗。國內(nèi)的企業(yè)在內(nèi)控管理、內(nèi)控建設(shè)方面也基本沿用國外的理論和實踐經(jīng)驗。我國的行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)與內(nèi)控管理，起步是比較晚的。但是有后發(fā)者優(yōu)勢，企業(yè)的經(jīng)驗、做法值得我們借鑒，這些經(jīng)驗做法可以使我們少走彎路。然而行政事業(yè)單位與企業(yè)是有區(qū)別的，內(nèi)控建設(shè)、內(nèi)部管理有自己的特點。

我國行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)有四個規(guī)范性文件作為依據(jù)。其一，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號）對內(nèi)控定義、原則、目標(biāo)、方法等進(jìn)行明確。同時將內(nèi)部控制劃分為單位層面和業(yè)務(wù)層面、評價與監(jiān)督。此項文件國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局參與論證。

其二，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)利集中的部門和崗位明確了需要在流程控制方面采取一定的措施。如實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。

其三，《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財會[2015]24號）對內(nèi)控的基本原則、總體目標(biāo)、主要任務(wù)、保障措施做了進(jìn)一步的明確。

其四，《財政部關(guān)于加強(qiáng)政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》（財庫〔2016〕99號），明確基本原則、主要目標(biāo)、主要任務(wù)（落實主體責(zé)任、明確重點任務(wù)）、主要措施、保障措施。此文件與政府采購密切相關(guān)，爭議性最強(qiáng)。國采中心參與前期起草工作，這體現(xiàn)了國采中心對內(nèi)控建設(shè)經(jīng)驗總結(jié)、看法以及對將來發(fā)展的期待。

什么是內(nèi)控？《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號）中定義內(nèi)控是指單位為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控。這一定義有幾個關(guān)鍵詞，一個是措施、手段，另一個是目標(biāo)、目的。措施、手段就是通過制定制度，實施措施和實行程序。目標(biāo)、目的是對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行管控?？梢岳斫鉃闆Q策有依據(jù)，執(zhí)行有標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果有評價；事前有計劃，事中有監(jiān)控，事后有檢查；分權(quán)分級，相互制衡，上下監(jiān)督，定期報告，及時更正；如果把單位比作個體的人，內(nèi)控更像是個體人的自我管理，自律行為。

控制是管理學(xué)的概念，也是管理的一部分。內(nèi)部控制是單位內(nèi)部自己的控制。對于單位來說是單位自律行為。遵守法律法規(guī)、堅守職業(yè)道德和操守，有能勝任本質(zhì)工作的能力，這是個人自律行為的體現(xiàn)。對應(yīng)到單位自律，體現(xiàn)為在法律法規(guī)的框架下，正常地開展各項業(yè)務(wù)、履行各自職能。

任何一個單位都有管理辦法、操作規(guī)程等制度，還有很多國家層面的法律法規(guī)。法律法規(guī)、規(guī)章制度、操作規(guī)程、管理辦法如果能夠很好地落實，就能達(dá)到控制的目標(biāo)，那么，為什么還要做內(nèi)控制度建設(shè)？

內(nèi)控不是另起爐灶，而是穿針引線、穿衣戴帽，是現(xiàn)有制度規(guī)則化、程序化、系統(tǒng)化，是在現(xiàn)有規(guī)章制度融合的基礎(chǔ)上的提升，將分散的管理制度有機(jī)地連接起來，整合成一體，形成一張網(wǎng)。

“我個人的理解，內(nèi)控制度是高于現(xiàn)有制度的制度。”姜欣如是說。比如體系是系統(tǒng)的系統(tǒng)，內(nèi)控制度、內(nèi)控管理是對現(xiàn)有制度的有機(jī)整合，形成合力，提升風(fēng)險防控能力，提高效率。

內(nèi)控目標(biāo)是什么？《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號）規(guī)定內(nèi)控的目標(biāo)是對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行管控。結(jié)合到實際工作當(dāng)中，經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險表面上理解為我們各單位業(yè)務(wù)工作、職能的形式存在的風(fēng)險?，F(xiàn)有形勢下，業(yè)務(wù)風(fēng)險只是現(xiàn)有的一部分，還有廉政風(fēng)險。這些風(fēng)險防控都是我們廉政建設(shè)的目標(biāo)、內(nèi)控的對象。兩者的管理可以說是你中有我，我中有你。廉政風(fēng)險可以理解為主觀的故意，業(yè)務(wù)風(fēng)險可以理解為客觀的失職。業(yè)務(wù)風(fēng)險由于能力不足、態(tài)度不端正，無心引起的，對失職本人是沒有任何好處的。而廉政風(fēng)險本人沒有被發(fā)現(xiàn)，當(dāng)事人是有利可圖的。因此，內(nèi)控要雙管齊下，抓好這兩方面。

國采中心從2012年以來做了很多工作都是與內(nèi)控建設(shè)息息相關(guān)的。

國采中心在內(nèi)控制度方面的建設(shè)。一是起草制定《貫徹落實中央八項規(guī)定的十項禁止》。涵蓋的范圍廣，不僅僅是日常的業(yè)務(wù)工作。比如，禁止超標(biāo)準(zhǔn)使用、占用辦公用房，是八項規(guī)定的精神之一。而業(yè)務(wù)方面的規(guī)定有禁止干預(yù)、影響招投標(biāo)活動，禁止私自與采購人、供應(yīng)商接觸等。這些規(guī)定如果在早幾年放在一塊可能會感到奇怪，但是現(xiàn)在情況下看是不奇怪的。廉政風(fēng)險防控與業(yè)務(wù)風(fēng)險防控是我中有你，你中有我，是相互影響的。

二是修訂《采購業(yè)務(wù)廉政風(fēng)險點及防控措施》。每年國采中心都會對采購業(yè)務(wù)廉政風(fēng)險點及防控措施，2015年對《采購業(yè)務(wù)廉政風(fēng)險點及防控措施》進(jìn)行了修訂。將采購業(yè)務(wù)分為11個環(huán)節(jié)，尋找出了40個風(fēng)險點，并提出了46項應(yīng)對的措施。從確定采購需求和采購方式到編制采購文件到專家抽取(含論證/評審/質(zhì)疑復(fù)核)以及網(wǎng)上競價等特殊的采購方式這些環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)化分析，這也滿足了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號）中要求各單位對自己存在的風(fēng)險進(jìn)行評估的規(guī)定，風(fēng)險就是對采購業(yè)務(wù)的評估。40個風(fēng)險點有廉政風(fēng)險和業(yè)務(wù)風(fēng)險，廉政風(fēng)險、業(yè)務(wù)風(fēng)險的稱呼是國采中心自己的看法，有不認(rèn)同的也可以共同進(jìn)行探討。

三是制定《責(zé)任追究辦法》。結(jié)合采購業(yè)務(wù)，建立中心“3 6 9”責(zé)任體系，劃定采購全流程、各環(huán)節(jié)責(zé)任主體，明晰權(quán)責(zé)事項，護(hù)航廉潔采購。誡勉、通報批評、組織處理、紀(jì)律處分、違法處理。主要是為了抓住制度執(zhí)行的牛鼻子，制度能不能落實，制度與制度之間有沒有影響，為此進(jìn)行澄清梳理，保障基本制度的執(zhí)行。起到了督促牽引中心各項制度的落實；明確了采購業(yè)務(wù)工作和管理保障工作中失職的16種具體追責(zé)情形，規(guī)定了5種追責(zé)方式。包括談話、黨紀(jì)處理等，與現(xiàn)有的黨員監(jiān)督管理條例緊密結(jié)合，將不同方向、層面的制度融合在一起。

四是制定《重要項目集體決策制》。將金額大或特殊的項目稱為重要項目。平時的采購項目由處里領(lǐng)導(dǎo)確定是否受理、開標(biāo)等。當(dāng)項目金額達(dá)到一定金額，如500萬-3000萬需要由分管的副主任確定是否受理、開標(biāo)等，3000萬以上的項目必須要提交中心主任辦公會，分析風(fēng)險點。

五是制定《采購業(yè)務(wù)月報制度》。對每個月在運行項目、已辦結(jié)項目、接受委托項目、質(zhì)疑投訴項目、廢標(biāo)項目統(tǒng)計分析。分析辦理周期、數(shù)量等，并且抽取一定比例的項目進(jìn)行檢查，檢查采購文件的編制、評審材料的完整性、規(guī)范性等與業(yè)務(wù)工作相關(guān)的方方面面。這實際上是一種事后監(jiān)督，事后監(jiān)督的好處在于有充分的時間分析項目的風(fēng)險，是否存在問題。同時將問題反饋到相關(guān)業(yè)務(wù)處室，以供在下一項目中借鑒經(jīng)驗。目前，該制度從2015年1月至2016年1月已經(jīng)執(zhí)行整整一年，每月出一份月報，將相關(guān)問題反映到相關(guān)處室、相關(guān)經(jīng)辦人。在內(nèi)部看來該制度是一個吹毛求疵的過程，項目已經(jīng)完成再找問題看起來有些不近人情。特別是我們的檢查特別嚴(yán)格、細(xì)致，細(xì)致到每一個標(biāo)點符號、表格格式。要求在下一次采購工作中不發(fā)生，一年下來總體反映良好，對采購工作起到很大的促進(jìn)作用。

以上是國采中心內(nèi)控制度方面的建設(shè)，和現(xiàn)有的很多制度是息息相關(guān)的，如開評標(biāo)、非招標(biāo)方式操作流程規(guī)定（單一來源、網(wǎng)上競價）等。當(dāng)出現(xiàn)問題，該用哪一個規(guī)定處理就用哪些規(guī)定處理。

國采中心還有以下幾個方面加強(qiáng)內(nèi)控方面的具體舉措，也是對上述制度的具體落實。

一是建立“共產(chǎn)黨員 ”護(hù)航廉潔采購平臺。是加強(qiáng)內(nèi)部文化建設(shè)，也是加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的舉措。包括政治品格（對黨忠誠有信仰）、業(yè)務(wù)能力（行家里手有本領(lǐng)）、學(xué)習(xí)意識（與時俱進(jìn)有知識）、創(chuàng)新發(fā)展（引領(lǐng)發(fā)展有動力）、遵紀(jì)守法（廉潔采購有紅線）等幾個方面。就是將涉及到個人發(fā)展、業(yè)務(wù)發(fā)展、業(yè)務(wù)工作的幾個方面都凝聚在“共產(chǎn)黨員 ”平臺之上。弘揚正能量，用單位文化激勵單位同志。

二是崗位分離、前后段分離。五個“分離”，即編制采購文件與審核采購文件分離、標(biāo)前人員與開標(biāo)人員分離、評審專家抽取與使用分離、評標(biāo)組織人員與履約監(jiān)管人員分離、招標(biāo)采購與質(zhì)疑投訴處理分離，形成了相互協(xié)調(diào)、相互制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制，有效地防范一些風(fēng)險。2012年，國采中心成立評審處，將所有項目的評審工作交由評審處進(jìn)行，也就是前段標(biāo)書制作，與后段評審?fù)耆蛛x。2015年，將綜合業(yè)務(wù)處與監(jiān)管處合并成立了綜合監(jiān)管處。同時，新增了采購業(yè)務(wù)四處，單獨處理委托的IT信息化項目。這都是為了實現(xiàn)崗位分離、風(fēng)險防控，對采購業(yè)務(wù)實行平行的監(jiān)管，更客觀、全面地審視采購流程是否合法合規(guī)。

三是簽訂廉潔從政承諾書。每年新入職人員及領(lǐng)導(dǎo)班子需要簽訂。

四是優(yōu)化業(yè)務(wù)流程。業(yè)務(wù)流程不科學(xué)、不合理也會引發(fā)廉政風(fēng)險。為此，結(jié)合業(yè)務(wù)工作需要及時優(yōu)化改善業(yè)務(wù)流程，堵塞漏洞、提高效率。

五是信息化手段建設(shè)。計算機(jī)可以是復(fù)雜的工作簡單化，簡單的工作實現(xiàn)自動化。從內(nèi)控管理角度看，可以最大限度地排除人為因素的干擾。整個業(yè)務(wù)流程實施信息化，層層把關(guān)，只能做權(quán)限允許外圍內(nèi)的工作。2015年年初，國采中心設(shè)計開發(fā)全流程電子化招投標(biāo)系統(tǒng)，推進(jìn)無紙化辦公。從項目委托開始到編制標(biāo)書、開標(biāo)評標(biāo)等全部實現(xiàn)電子化。目前，國采中心所有單獨委托的信息類的項目，全部走電子輔助系統(tǒng)。

六是信息公開與監(jiān)督。信息公開是《政府采購法》、《政府采購法實施條例》要求的發(fā)展方向。在目前的執(zhí)行過程中受到很多的限制，包括公開涉及到的監(jiān)督。同時內(nèi)部管理也強(qiáng)調(diào)公開，舉一個不相關(guān)的例子，比如出租車發(fā)票，在沒有內(nèi)控機(jī)制的單位，員工可以隨時拿發(fā)票報銷，如果進(jìn)行內(nèi)部控制，要求每年每個人有一定的報銷額度，這是內(nèi)控的起步。再進(jìn)一步，要核實出租車發(fā)票的行駛時間和里程，如果不在辦公時間段不予報銷。更進(jìn)一步，定期抽查，一旦存在問題予以辭退。更進(jìn)一步，每人報銷情況張榜公布。國采中心在信息公開方面做了很多的努力、嘗試，重要項目網(wǎng)上公開征求意見、重要及復(fù)雜的項目組織專家論證、評審全過程錄音錄像、網(wǎng)上公開電子驗收單、聘請業(yè)內(nèi)專家和法律顧問復(fù)核質(zhì)疑答復(fù)事項。公示質(zhì)疑處理結(jié)果，重要質(zhì)疑項目必須實現(xiàn)雙人或三人共同受理。

這些舉措看起來很龐雜，但是都是與內(nèi)控密切相關(guān)的，都是建立內(nèi)控制度的具體執(zhí)行方式。我中心在內(nèi)控建設(shè)方面還一直在進(jìn)行不斷嘗試，也存在一些不足，比如雖然上述做法都是和內(nèi)控建設(shè)有關(guān)但并沒有進(jìn)行內(nèi)控建設(shè)系統(tǒng)的整理分析和歸納總結(jié)，這是接下來我們的工作方向。

最后提出國采中心對內(nèi)控建設(shè)發(fā)展的幾點思考：

一是內(nèi)控需要增強(qiáng)可操作性。制度設(shè)計是為了規(guī)范行為，因此必須考慮其可行性、可操作性，同時要結(jié)合不同時期的特點進(jìn)行制度和機(jī)制設(shè)計，可操作性不強(qiáng)沒辦法操作下去。

二是一定要精細(xì)化。實現(xiàn)全面、全員、全過程的內(nèi)控管理。

三是科學(xué)化。既然是融合各項制度的制度，一定要科學(xué)，否則會起到消極作用。要以結(jié)果為導(dǎo)向，科學(xué)設(shè)計。嚴(yán)防死守固然是一種相對安全的方式，但可能會嚴(yán)重影響效率，同時產(chǎn)生無法承擔(dān)的成本。

四是信息化。信息化最大限度地排除人為因素的干擾，提高采購效率。是重要手段，是內(nèi)控發(fā)展必由之路。

今天，我將今年演講的PPT用了綠色的模板，也是希望政府采購能夠綠色發(fā)展、健康發(fā)展，充滿生機(jī)和活力。