作 者丨楊志錦，邊萬莉，家俊輝
編 輯丨周鵬峰，柳潤(rùn)瑛，劉雪瑩
8月18日，中國人民銀行31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）分行，深圳、大連、寧波、青島、廈門5個(gè)計(jì)劃單列市分行和317個(gè)地（市）分行掛牌。同步，中國人民銀行各分行加掛國家外匯管理局分局牌子，各省、自治區(qū)分行加掛分行營(yíng)業(yè)管理部牌子。
自此，人民銀行正式恢復(fù)省分行制度。
回頭來看，自1983年國務(wù)院確定由人民銀行專門行使中央銀行職能至今已40年，其間人民銀行分支機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了一系列變遷。上世紀(jì)八九十年代一直在探討跨行政區(qū)設(shè)置央行分支機(jī)構(gòu)的路徑，最終在1998年組建了九個(gè)大區(qū)分行。2004年后，省會(huì)城市中心支行的職能陸續(xù)增加，近年和原省級(jí)分行已然無異。
記者了解到，當(dāng)年設(shè)立大區(qū)分行旨在減少地方對(duì)金融的不當(dāng)干預(yù)，也有利于中央銀行履行貨幣政策職能、維護(hù)金融監(jiān)管的公正性。但隨著地方領(lǐng)導(dǎo)干部金融理念的進(jìn)步、商業(yè)銀行自主性增強(qiáng)、市場(chǎng)化法治化營(yíng)商環(huán)境的形成，設(shè)置大區(qū)分行的必要性明顯減弱。
與此同時(shí)，大區(qū)分行也顯現(xiàn)出一些不適應(yīng)，如與省級(jí)政府主管經(jīng)濟(jì)的基本格局不適應(yīng)、與地方黨政對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)處置承擔(dān)屬地責(zé)任的要求不適應(yīng)。在此背景下，成立省級(jí)分行，可以與地方黨政負(fù)責(zé)的經(jīng)濟(jì)金融工作更好銜接，形成中央與地方相互協(xié)調(diào)配合的工作合力。
省級(jí)分行掛牌也是落實(shí)《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》的重要舉措。改革方案提出，統(tǒng)籌推進(jìn)人民銀行分支機(jī)構(gòu)改革，按行政區(qū)劃設(shè)置人民銀行省級(jí)分行，不再保留縣支行，職能上收至地（市）分行。此外，將央行對(duì)金融控股公司等金融集團(tuán)的日常監(jiān)管職責(zé)、有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)劃入新成立的國家金融監(jiān)管總局。
此番改革后，央行將形成總行—省級(jí)分行—地市分行三級(jí)管理體制，專注于貨幣政策制定與執(zhí)行、宏觀審慎管理、金融穩(wěn)定等職能。“此次改革的實(shí)質(zhì)是剝離人民銀行的非核心職責(zé)，是建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度的重要舉措?！?/strong>相關(guān)人士表示，“人民銀行作為中央銀行的職能并沒有削弱，中央銀行的宏觀定位反而更加清晰，職能更加純粹，履職更加精準(zhǔn)。”
大區(qū)行的設(shè)立及調(diào)整
人民銀行歷史悠久，至今已75載。
1948年12月1日，中國人民銀行在河北省石家莊市宣布成立。在此后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，我國銀行業(yè)實(shí)行“大一統(tǒng)”的管理體制，人民銀行既行使中央銀行職能，又辦理具體的商業(yè)銀行業(yè)務(wù)。
1983年9月國務(wù)院作出決定，由人民銀行專門行使中央銀行的職能。時(shí)值改革開放初期，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的意愿十分強(qiáng)烈，往往要求金融部門給予當(dāng)?shù)剌^多的傾斜。這容易與中央銀行的監(jiān)管要求發(fā)生沖突，給宏觀調(diào)控帶來一定影響，在上世紀(jì)90年代中前期的經(jīng)濟(jì)過熱中表現(xiàn)明顯。
為此中央出臺(tái)了一系列措施應(yīng)對(duì)，央行分支機(jī)構(gòu)改革成為其中之一。1993年，十四屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出，人民銀行的分支機(jī)構(gòu)為總行的派出機(jī)構(gòu)，應(yīng)積極創(chuàng)造條件跨行政區(qū)設(shè)置。1995年3月通過的《中國人民銀行法》規(guī)定，中國人民銀行根據(jù)履行職責(zé)的需要設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。
按經(jīng)濟(jì)區(qū)設(shè)置分支機(jī)構(gòu)主要是參考美聯(lián)儲(chǔ)的經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)時(shí)美聯(lián)儲(chǔ)按經(jīng)濟(jì)狀況劃出12個(gè)儲(chǔ)備區(qū)，每個(gè)區(qū)設(shè)一家儲(chǔ)備銀行，在各儲(chǔ)備銀行基礎(chǔ)上建立聯(lián)邦儲(chǔ)備體系領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)──理事會(huì)。政策出自儲(chǔ)備體系的理事會(huì)，業(yè)務(wù)則分別在12家儲(chǔ)備銀行開展。
但中國的情況要復(fù)雜得多。一方面既要考慮到跨行政區(qū)設(shè)置分行可以避免地方政府不合理的行政干預(yù)；但另一方面，地方金融工作要依靠地方黨委政府的正確領(lǐng)導(dǎo)，離開地方黨委政府的支持，金融監(jiān)管工作也難以做好。上世紀(jì)八九十年代，矛盾的主要方面顯然是前者。
1997年亞洲金融風(fēng)暴爆發(fā)，一時(shí)間東南亞多個(gè)國家陷入經(jīng)濟(jì)危機(jī)。這使決策層意識(shí)到金融體系的脆弱可能帶來巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)，中國開始出手拯救瀕于破產(chǎn)的四大國有商業(yè)銀行并改革金融監(jiān)管體制。
1997年11月，黨中央、國務(wù)院在北京召開全國金融工作會(huì)議。以此為開端，此后形成每五年召開一次全國金融工作會(huì)議的慣例，至今已歷五次。每一次的全國金融工作會(huì)議都異常重要，因?yàn)樗?guī)劃了未來五年的金融工作方向。
第一次全國金融工作會(huì)議提出，要盡快改變?nèi)嗣胥y行分支機(jī)構(gòu)按行政區(qū)劃設(shè)置的狀況。有計(jì)劃、有步驟地撤銷人民銀行省級(jí)分行，在全國設(shè)立若干跨省份的大區(qū)分行，重點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)金融業(yè)監(jiān)督管理。與此同時(shí)，成立中央金融工作委員會(huì)，對(duì)金融系統(tǒng)黨的工作實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。
“兩項(xiàng)改革的目的在于強(qiáng)化中央對(duì)金融工作的領(lǐng)導(dǎo)，希望減少地方行政對(duì)金融工作的干預(yù)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展的需要。實(shí)踐中這一改革措施的確強(qiáng)化了金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，也促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系?！毖胄性毙虚L(zhǎng)吳曉靈在今年表示。
1998年10月，國務(wù)院向各省、各部委批轉(zhuǎn)了《人民銀行省級(jí)機(jī)構(gòu)改革實(shí)施方案》。該方案決定撤銷省級(jí)分行，在9個(gè)中心城市設(shè)立大區(qū)分行（正局級(jí)）：與此同時(shí)，在不設(shè)分行的省會(huì)設(shè)置中心支行（副局級(jí)）。
一個(gè)多月后，第一家跨行政區(qū)劃設(shè)置的分行——上海分行掛牌成立，一個(gè)月后，其他8家跨行政區(qū)設(shè)置的分行全部掛牌成立。新設(shè)立的九個(gè)跨省區(qū)分行為：天津分行、沈陽分行、上海分行、南京分行、濟(jì)南分行、武漢分行、廣州分行、成都分行、西安分行。
其中，大區(qū)分行分別在2-5個(gè)省份履行中央銀行職責(zé)。鑒于中央銀行金融服務(wù)要面向基層，國庫經(jīng)理、支付清算、現(xiàn)金發(fā)行和金融統(tǒng)計(jì)等職能，仍按屬地原則由省會(huì)城市中心支行負(fù)責(zé)。
前述相關(guān)人士表示，設(shè)立大區(qū)分行有利于執(zhí)行貨幣政策和實(shí)施金融監(jiān)管：
一方面，跨省設(shè)置大區(qū)分行，很大程度上減少了原省級(jí)分行按照地方政府要求，跑總行爭(zhēng)規(guī)模、要貸款的行為，同時(shí)，打破了中央銀行再貼現(xiàn)、再貸款資金按行政區(qū)劃配置的先例，有利于資金在全國統(tǒng)一大市場(chǎng)流通。
另一方面，有利于維護(hù)金融監(jiān)管的公正性。2003年前人民銀行集貨幣政策與銀行監(jiān)管于一身。1998年人民銀行跨省設(shè)置大區(qū)分行，實(shí)現(xiàn)了分行領(lǐng)導(dǎo)及中層干部跨省調(diào)配、跨省實(shí)施金融監(jiān)管，有利于排除人情網(wǎng)、關(guān)系網(wǎng)對(duì)金融監(jiān)管的干擾，對(duì)當(dāng)時(shí)清理農(nóng)村基金會(huì)、打擊地方逃廢債行為、處置地方金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、處罰金融機(jī)構(gòu)違規(guī)責(zé)任人等都起到了積極作用。
黨政干部干預(yù)金融業(yè)務(wù)的一個(gè)原因是缺乏金融業(yè)務(wù)基本知識(shí)，為此央行原行長(zhǎng)的戴相龍組織人民銀行業(yè)務(wù)骨干編寫了《領(lǐng)導(dǎo)干部金融知識(shí)讀本》一書。該書于2001年出版，成為普及金融知識(shí)的重要教材，地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部金融觀念和意識(shí)有了明顯進(jìn)步。
2001年恰值中國加入WTO，經(jīng)濟(jì)金融體制改革需對(duì)標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn)，政府依法行政、市場(chǎng)主體依法經(jīng)營(yíng)的法治化市場(chǎng)化營(yíng)商環(huán)境逐步形成，大區(qū)分行顯現(xiàn)出不適應(yīng)。
“我國以省為單位的省域經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)明顯，省委省政府管理、協(xié)調(diào)省域經(jīng)濟(jì)，對(duì)本省工作負(fù)最終責(zé)任。而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入、就業(yè)狀況等都需要金融支持。人民銀行省級(jí)分行撤銷后，在非分行所在地的?。▍^(qū)），存在與省委省政府經(jīng)濟(jì)金融工作協(xié)調(diào)不順暢的情況?！鼻笆鱿嚓P(guān)人士稱。
基于這些變化，央行總行于2004年明確，貨幣信貸職能由此前的大區(qū)行管理，改為由省會(huì)中心城市支行負(fù)責(zé)各省地市支行的貨幣信貸和金融市場(chǎng)管理，并直接向總行負(fù)責(zé)。這一變革后，大區(qū)分行、省會(huì)城市中心支行將分別管理所在省份貨幣金融業(yè)務(wù)，但分行在黨建、團(tuán)委、紀(jì)檢、工會(huì)等工作上仍對(duì)省會(huì)城市中心支行具有領(lǐng)導(dǎo)職能。
金融監(jiān)管體制也在加速變革。
2003年原銀監(jiān)會(huì)從央行分設(shè)，并按行政區(qū)域設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)起金融監(jiān)管職能；2008年省級(jí)金融辦得到中編辦批復(fù)，成為正式編制；2018年省級(jí)金融辦加掛金融監(jiān)管局的牌子，以強(qiáng)化對(duì)類金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管；2021年中央政治局會(huì)議要求建立地方黨政領(lǐng)導(dǎo)同志負(fù)責(zé)的地方財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制等等。這一系列的變化意味著，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)既需要強(qiáng)化金融管理部門的監(jiān)管責(zé)任，也要壓實(shí)地方政府屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任和維穩(wěn)第一責(zé)任。
“當(dāng)前地方承擔(dān)金融風(fēng)險(xiǎn)處置屬地責(zé)任，并負(fù)責(zé)打擊非法集資和金融違法犯罪活動(dòng)。人民銀行承擔(dān)防范化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定的法定職責(zé)，分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定，由大區(qū)分行跨省履職，與新形勢(shì)新要求存在不適應(yīng)性。”前述相關(guān)人士稱。
2015年，福建、浙江實(shí)行分省管理試點(diǎn)，兩省不再納入上海分行管理。2017年，第五次全國金融工作會(huì)議確定了央行分支機(jī)構(gòu)管理體制改革的方向。
據(jù)了解，2020年上半年人民銀行黨委明確授權(quán)人民銀行省會(huì)城市中心支行履行全省黨務(wù)、紀(jì)檢等工作職責(zé)，為全面分省改革奠定基礎(chǔ)。
省分行恢復(fù)設(shè)立
2023年改革方案提出，撤銷人民銀行大區(qū)分行及分行營(yíng)業(yè)管理部、總行直屬營(yíng)業(yè)管理部和省會(huì)城市中心支行，在31個(gè)省份設(shè)立省級(jí)分行，在深圳、大連、寧波、青島、廈門設(shè)立計(jì)劃單列市分行。人民銀行北京分行保留人民銀行營(yíng)業(yè)管理部牌子，人民銀行上海分行與人民銀行上?？偛?span id="00qqqqq" class="candidate-entity-word" data-gid="3825182">合署辦公。“此次改革恢復(fù)人民銀行省分行，是對(duì)現(xiàn)狀的認(rèn)可?！?/strong>吳曉靈稱。
一位不愿具名的業(yè)內(nèi)專家直言，取消大區(qū)分行、恢復(fù)省分行符合我國當(dāng)前的國情，這有助于加強(qiáng)央行與地方之間的協(xié)調(diào)配合，有助于增強(qiáng)貨幣政策的傳導(dǎo)性、更好地支持金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，有助于進(jìn)一步完善中國特色金融監(jiān)管體制。
“之前省會(huì)城市中心支行級(jí)別大多是副廳級(jí)，地方政府召開的廳局級(jí)會(huì)議無權(quán)參加，這在各地省會(huì)中心支行或多或少存在。改成省分行后有可能定位正廳級(jí)，這一尷尬得以解決。” 前述不愿具名的業(yè)內(nèi)業(yè)專家稱。
“這一改革堅(jiān)持了問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，優(yōu)化了金融管理資源的分配?！?/strong>前述相關(guān)人士稱，“我國省市縣中小金融機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多，但基層監(jiān)管力量不足，人民銀行省會(huì)中心支行作用難以充分發(fā)揮，縣支行存在一定的人浮于事。恢復(fù)省級(jí)分行，可以與地方黨政負(fù)責(zé)的經(jīng)濟(jì)金融工作更好銜接，形成中央與地方相互協(xié)調(diào)配合的工作合力。同時(shí)，人民銀行內(nèi)部提高管理效率，聚焦核心工作。”
此次機(jī)構(gòu)改革方案還提出，不再保留人民銀行縣（市）支行，相關(guān)職能上收至人民銀行地（市）分行。對(duì)邊境或外貿(mào)結(jié)售匯業(yè)務(wù)量大的地區(qū)，可根據(jù)工作需要，采取人民銀行地（市）分行派出機(jī)構(gòu)方式履行相關(guān)管理服務(wù)職能。
《中國人民銀行年報(bào)2021》顯示，縣市支行4.32萬人。業(yè)內(nèi)人士預(yù)計(jì)，央行縣（市）支行不再保留后，相關(guān)人員可能分流至中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)或地方金融監(jiān)管部門，充實(shí)監(jiān)管力量。
前述相關(guān)人士稱，人民銀行縣支行并不是一撤了之，而是要利用好人民銀行縣支行人員，增強(qiáng)金融監(jiān)管部門基層監(jiān)管力量，改善基層監(jiān)管力量薄弱狀況，同時(shí)提升人民銀行基層金融服務(wù)的質(zhì)量和效率。
值得注意的是，此次機(jī)構(gòu)改革還將央行對(duì)金融控股公司等金融集團(tuán)的日常監(jiān)管職責(zé)、有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)劃入新成立的國家金融監(jiān)管總局。
前述相關(guān)人士稱，改革前金融控股公司由人民銀行監(jiān)管，但其下屬子公司仍分別由銀行、證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管，這種安排容易產(chǎn)生監(jiān)管真空和交叉地帶，部門之間容易出現(xiàn)扯皮和推諉。在消費(fèi)者保護(hù)方面，此前“一行兩會(huì)”均負(fù)責(zé)消費(fèi)者保護(hù)，也存在交叉，也容易扯皮，不利于加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)。
“上述改革措施有利于壓實(shí)監(jiān)管責(zé)任。此次金融改革實(shí)質(zhì)是明確了監(jiān)管責(zé)任，解決監(jiān)管權(quán)責(zé)不對(duì)等、出了風(fēng)險(xiǎn)找不到責(zé)任主體、風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任壓不實(shí)等問題，有利于敦促金融監(jiān)管部門主動(dòng)作為、強(qiáng)化監(jiān)管，將金融風(fēng)險(xiǎn)消滅于萌芽狀態(tài)。一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，也能夠明確責(zé)任主體，進(jìn)行追責(zé)問責(zé)?！鼻笆鱿嚓P(guān)人士稱。
此次機(jī)構(gòu)改革后，人民銀行機(jī)構(gòu)、人員將出現(xiàn)一定“瘦身”，但將專注于貨幣政策制定與執(zhí)行、宏觀審慎管理、金融穩(wěn)定等職能。“此次改革的實(shí)質(zhì)是剝離人民銀行的非核心職責(zé)，但人民銀行作為中央銀行的職能并沒有削弱，中央銀行的宏觀定位反而更加清晰，職能更加純粹，履職更加精準(zhǔn)?！鼻笆鱿嚓P(guān)人士稱，“這是建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度的重要舉措。”
“建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度”首度提出于黨的十九屆五中全會(huì)，后在黨的二十大進(jìn)一步重申，這為做好中央銀行工作指明了方向。
前述相關(guān)人士稱，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度的主要任務(wù)包括：
一是完善貨幣政策體系，維護(hù)幣值穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。實(shí)施正常的貨幣政策。健全貨幣政策調(diào)控機(jī)制。
二是深化金融體制改革，擴(kuò)大金融業(yè)高水平開放，提升金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力。
三是推進(jìn)加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，強(qiáng)化金融穩(wěn)定保障體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線。
四是建設(shè)中央銀行獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度，實(shí)現(xiàn)央行資產(chǎn)負(fù)債表的健康可持續(xù)，進(jìn)而保障人民銀行依法履職，推動(dòng)國家金融穩(wěn)定和宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
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本期編輯 劉雪瑩 實(shí)習(xí)生 宋佳遙
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