◎ 文 《法人》雜志全媒體記者 李遼

編者按

近年來，在一系列政策法規(guī)的指引下，中央企業(yè)合規(guī)工作不斷推進(jìn)。近日，國務(wù)院國資委發(fā)布《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》（下稱《辦法》）于10月1日起施行?！掇k法》在組織和職責(zé)、制度建設(shè)、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)以及監(jiān)督問責(zé)方面作了明確規(guī)定；強(qiáng)調(diào)將首席合規(guī)官作為關(guān)鍵人物，全面參與重大決策；把強(qiáng)化子企業(yè)、子公司的合規(guī)管理作為關(guān)鍵任務(wù)，通過信息化手段加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，確保要求落實(shí)到位；同時(shí)，要求央企建立一整套合規(guī)管理體系，包括建立合規(guī)審查機(jī)制，并將合規(guī)審查作為必經(jīng)程序嵌入經(jīng)營管理流程。為深入領(lǐng)會(huì)《辦法》要求，本刊邀請(qǐng)相關(guān)專家、律師以及企業(yè)法務(wù)工作者對(duì)《辦法》重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行解讀。

在中國古代社會(huì)治理中，就有類似“合規(guī)”的意識(shí)與規(guī)則，西周時(shí)期的“周禮”就與合規(guī)中的“道德意識(shí)層面”相似，是一種防患于未然的預(yù)防。

企業(yè)合規(guī)管理也是一種對(duì)風(fēng)險(xiǎn)提前預(yù)防和實(shí)時(shí)監(jiān)控的機(jī)制，相比事后再補(bǔ)救處理，更高效，更具主動(dòng)性。這些年來，中國的企業(yè)合規(guī)進(jìn)程在不斷加速，從最早的金融機(jī)構(gòu)逐步延伸至其他行業(yè)，從專項(xiàng)合規(guī)擴(kuò)展到大合規(guī)建設(shè)，而承擔(dān)著國計(jì)民生等服務(wù)職責(zé)的央企也率先做出垂范。

企業(yè)合規(guī)進(jìn)程不斷加速

與境外合規(guī)發(fā)展類似，在中國，銀行、保險(xiǎn)和證券三個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)率先建立了比較完善的合規(guī)體系。2006年10月，中國銀監(jiān)會(huì)頒布《商業(yè)銀行合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理指引》，是“合規(guī)”概念最早在國家規(guī)范性文件中提出。

黨的十八大以后，黨中央明確提出全面依法治國，隨著法治中國、法治政府、法治社會(huì)的一體推進(jìn)，合規(guī)建設(shè)開始向其他行業(yè)發(fā)展。以往側(cè)重的反腐敗、反洗錢、反壟斷等專項(xiàng)合規(guī)，也逐步向大合規(guī)體系建設(shè)靠攏。

央企作為國家經(jīng)濟(jì)的骨干力量，合規(guī)已成為其健康發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力和走出國門的外部驅(qū)動(dòng)。對(duì)此，中央出臺(tái)了多項(xiàng)政策。2014年，國務(wù)院國資委發(fā)布的《關(guān)于推動(dòng)落實(shí)中央企業(yè)法制工作新五年規(guī)劃有關(guān)事項(xiàng)的通知》，提出在未來5年，各中央企業(yè)應(yīng)“大力加強(qiáng)企業(yè)合規(guī)管理體系建設(shè)”；2015年，國資委印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)法治央企建設(shè)的意見》中，提出了打造治理完善、經(jīng)營合規(guī)、管理規(guī)范、守法誠信的法治央企建設(shè)目標(biāo)；第二年，國資委選擇中國石油、中國移動(dòng)、招商局集團(tuán)、東方電氣、中國中鐵等5家央企作為試點(diǎn)單位開展合規(guī)管理試點(diǎn)工作。

2017年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了《關(guān)于規(guī)范企業(yè)海外經(jīng)營行為的若干意見》，提出要“加強(qiáng)企業(yè)海外經(jīng)營行為合規(guī)制度建設(shè)”。同年12月，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局和國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)頒布了ISO19600《合規(guī)管理體系 指南》，對(duì)于企業(yè)想要全面系統(tǒng)地建設(shè)合規(guī)管理體系提供了指導(dǎo)。

2018年，國資委印發(fā)《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》（下稱《指引》），并組織編制一系列重點(diǎn)領(lǐng)域合規(guī)指南，央企合規(guī)體系建設(shè)進(jìn)入到法治化、體系化、專門化的新階段。這一年也標(biāo)志著中央企業(yè)全面合規(guī)體系建設(shè)元年的開始。

央企合規(guī)建設(shè)特色鮮明

合規(guī)已成為中國企業(yè)健康發(fā)展的主要趨勢(shì)和主旋律。唯有建立科學(xué)規(guī)范的合規(guī)管理體系，才能應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性與不確定性。

“不少中國企業(yè)的合規(guī)管理是從外部監(jiān)管推動(dòng)開始的，但如今，強(qiáng)化合規(guī)管理更是企業(yè)自身發(fā)展的需求。”招商局集團(tuán)風(fēng)控法律審計(jì)部部長楊運(yùn)濤在接受媒體采訪時(shí)表示。

國藥控股紀(jì)委監(jiān)督室主任王鳳輝認(rèn)為，合規(guī)工作對(duì)于企業(yè)經(jīng)營的穩(wěn)定性和安全性非常重要，合規(guī)已成為央企的必修課，央企的合規(guī)工作已經(jīng)從原來的“要我合規(guī)”變成“我要合規(guī)”。

他介紹，央企的合規(guī)建設(shè)一般設(shè)置有三道防線：第一道防線是業(yè)務(wù)及職能部門，承擔(dān)合規(guī)管理主體責(zé)任；第二道防線是合規(guī)管理部門，牽頭負(fù)責(zé)本企業(yè)合規(guī)管理工作；最后一道防線是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)和審計(jì)、巡視巡察、監(jiān)督追責(zé)等部門，依據(jù)有關(guān)規(guī)定，在職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)合規(guī)要求落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行調(diào)查，按照規(guī)定開展責(zé)任追究。

在合規(guī)制度建設(shè)上，合規(guī)手冊(cè)成為主要抓手。“合規(guī)手冊(cè)里對(duì)于合規(guī)的問題規(guī)定得非常詳細(xì)，可操作性很強(qiáng)，且該手冊(cè)不單是為合規(guī)部門制定的，它是給企業(yè)不同部門制定的，每個(gè)部門的每位員工都需要學(xué)習(xí)?！?/span>

王鳳輝說，央企合規(guī)委員會(huì)將企業(yè)的整個(gè)業(yè)務(wù)流程、生態(tài)鏈條進(jìn)行梳理，要識(shí)別和判斷合規(guī)預(yù)警的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，同時(shí)組織財(cái)務(wù)、審計(jì)、運(yùn)營等相關(guān)部門開展檢查，把不合規(guī)的地方找出來，督促改正。

如今，央企傾力打造合規(guī)文化，以線上線下培訓(xùn)提高合規(guī)軟實(shí)力。根據(jù)國資委的要求，合規(guī)建設(shè)不能使用“原始武器”，要進(jìn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)型，用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算建立系統(tǒng)，用科技的力量來做企業(yè)合規(guī)，這也正是央企合規(guī)的新特色。

目前，在一系列重點(diǎn)領(lǐng)域的合規(guī)指南的指導(dǎo)下，合規(guī)管理雖以央企為首，但已經(jīng)拓展到了幾乎所有國企，很多省區(qū)市都有國企合規(guī)相關(guān)的制度和指引。

《辦法》更具剛性約束

在總結(jié)《指引》實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國資委對(duì)中央企業(yè)合規(guī)管理形成新的思路，印發(fā)《辦法》?！掇k法》更加突出剛性約束，內(nèi)容更全、要求更高、措施更實(shí)，在合規(guī)管理體系的架構(gòu)、合規(guī)管理對(duì)象、合規(guī)管理負(fù)責(zé)人的稱謂、業(yè)務(wù)及職能部門、合規(guī)管理部門、合規(guī)審查、協(xié)同運(yùn)作、合規(guī)管理協(xié)調(diào)等多方面進(jìn)行了修改。匯業(yè)律師事務(wù)所郭青紅認(rèn)為，改后的表述更準(zhǔn)確，內(nèi)涵更豐富，也更符合實(shí)際。

“這是一套具有中國特色的央企合規(guī)管理指導(dǎo)辦法。” 10月8日，郭青紅告訴《法人》記者，《辦法》強(qiáng)調(diào)了黨組織對(duì)合規(guī)工作的領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度有效貫徹落實(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)和審計(jì)、巡視巡察、監(jiān)督追責(zé)等部門作為第三道防線的監(jiān)督保障作用。同時(shí)，《辦法》里有三條提到國資委對(duì)央企加強(qiáng)行政監(jiān)管，這些都構(gòu)成了央企合規(guī)建設(shè)的特色。

關(guān)于對(duì)“合規(guī)管理對(duì)象”的表述，郭青紅介紹，《指引》中提到的合規(guī)管理對(duì)象，是指“中央企業(yè)及其員工的經(jīng)營管理行為”。而《辦法》將合規(guī)管理對(duì)象，修改為“企業(yè)經(jīng)營管理行為和員工履職行為”。這意味著合規(guī)管理規(guī)制的是央企的經(jīng)營管理行為以及員工的履職行為，不包括員工的非履職行為。這樣表述更加精準(zhǔn)及符合企業(yè)經(jīng)營管理的實(shí)際。

《辦法》將“合規(guī)管理負(fù)責(zé)人”修改為“首席合規(guī)官”。郭青紅說，設(shè)立首席合規(guī)官是世界一流企業(yè)的普遍做法。同時(shí)，世界銀行、經(jīng)合組織等國際組織也鼓勵(lì)企業(yè)設(shè)立首席合規(guī)官，并作為評(píng)估合規(guī)管理水平的重要指標(biāo)?！霸谥醒肫髽I(yè)設(shè)立首席合規(guī)官，既有利于進(jìn)一步明確合規(guī)管理職責(zé)、落實(shí)責(zé)任，統(tǒng)籌各方力量更好地推動(dòng)工作，也展現(xiàn)了中央企業(yè)對(duì)強(qiáng)化合規(guī)管理的高度重視和積極態(tài)度，對(duì)推動(dòng)各類企業(yè)依法合規(guī)經(jīng)營具有重要示范作用?！?/span>

在有關(guān)“業(yè)務(wù)及職能部門”的闡述中，郭青紅說：《指引》所述第一道防線，只包含業(yè)務(wù)部門，對(duì)綜合事務(wù)、財(cái)務(wù)、人力資源、質(zhì)量、環(huán)保安全等職能部門未做清楚定位?！掇k法》將“業(yè)務(wù)部門”修改為“業(yè)務(wù)及職能部門”，說明職能部門與業(yè)務(wù)部門同屬合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的第一道防線。

《辦法》將合規(guī)管理的部門名稱確定為“合規(guī)管理部門”，并由其牽頭開展合規(guī)管理，區(qū)別于之前《指引》中的“合規(guī)管理牽頭部門”。新的稱謂與國內(nèi)外合規(guī)管理實(shí)踐以及國際經(jīng)驗(yàn)更為符合。

在《指引》中，合規(guī)管理部門的“合規(guī)審查”規(guī)定不明晰，職責(zé)限于“參與”，范圍限于“重大事項(xiàng)”，在實(shí)務(wù)中難以準(zhǔn)確把握，更難有效落實(shí)。而《辦法》明確規(guī)定合規(guī)管理部門“負(fù)責(zé)規(guī)章制度、經(jīng)濟(jì)合同、重大決策合規(guī)審查”，便于落實(shí)執(zhí)行。

關(guān)于“合規(guī)管理評(píng)價(jià)”，《辦法》規(guī)定：“中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)定期開展合規(guī)管理體系有效性評(píng)價(jià)，針對(duì)重點(diǎn)業(yè)務(wù)合規(guī)管理情況適時(shí)開展專項(xiàng)評(píng)價(jià)，強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用?！惫嗉t認(rèn)為，其中的“合規(guī)管理有效性評(píng)價(jià)”更符合該構(gòu)成要素的實(shí)質(zhì)，也與相關(guān)國際組織文件、標(biāo)準(zhǔn)及國家部委的規(guī)章一致。

《辦法》規(guī)定了完整的違規(guī)舉報(bào)機(jī)制，包括舉報(bào)渠道、舉報(bào)受理、舉報(bào)調(diào)查、違規(guī)問責(zé)、舉報(bào)保密、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)和反打擊報(bào)復(fù)等，更具有操作性，是一大進(jìn)步。

《指引》規(guī)定的合規(guī)管理重點(diǎn)領(lǐng)域包括“市場(chǎng)交易、安全環(huán)保、產(chǎn)品質(zhì)量、勞動(dòng)用工、財(cái)務(wù)稅務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、商業(yè)伙伴”等，并對(duì)“強(qiáng)化海外投資經(jīng)營行為的合規(guī)管理”作了比較詳細(xì)的規(guī)定。《辦法》刪減了“強(qiáng)化海外投資經(jīng)營行為的合規(guī)管理”的規(guī)定，只提出央企“針對(duì)涉外業(yè)務(wù)重要領(lǐng)域，根據(jù)所在國家（地區(qū)）法律法規(guī)等，結(jié)合實(shí)際制定專項(xiàng)合規(guī)管理制度”。郭青紅表示，《辦法》對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的范圍作了調(diào)整，突出了國家行政監(jiān)管的重點(diǎn)，也與國際合規(guī)管理實(shí)踐緊密銜接。

可見，《辦法》對(duì)法治央企建設(shè)邁入實(shí)質(zhì)性合規(guī)、全面性合規(guī)提供了方向指引和實(shí)踐指南。同時(shí)，《辦法》適用于央企，但并不限于央企，各類企業(yè)都可以從中得到合規(guī)建設(shè)的參考借鑒。

責(zé)編｜惠寧寧

編審｜崔曉林

校對(duì)｜張 波 張雪慧

本文刊載于《法人》雜志2022年10月總第224期合規(guī)管理欄目