來源：《綠色中國》雜志

文/王東升 胡 濤

2018年3月，國家林業(yè)和草原局印發(fā)《國家儲備林建設(shè)規(guī)劃（2018-2035年）》，提出到2020年，規(guī)劃建設(shè)國家儲備林10500萬畝，繼續(xù)劃定一批國家儲備林，國家儲備林管理制度體系基本建立。到2035年，規(guī)劃建設(shè)國家儲備林30000萬畝，年平均蓄積凈增2億立方米，年均增加鄉(xiāng)土珍稀樹種和大徑材蓄積6300萬立方米，一般用材基本自給。南陽作為林業(yè)大市、生態(tài)建設(shè)大市，在國家儲備林項目（以下簡稱：國儲林項目）伊始著手爭取納入河南省第一批試點建設(shè)行列。自2018年項目啟動實施以來，該市因地制宜、分區(qū)施策，積極實踐、大膽創(chuàng)新，按照PPP項目規(guī)范，探索建立了“3 3 N”模式。2019年，該市國儲林項目建設(shè)引起國家林業(yè)和草原局高度重視，三次聚焦南陽，總結(jié)推廣建設(shè)經(jīng)驗，形成了國儲林項目建設(shè)“南陽模式”，為項目實施探尋發(fā)展路徑，也為其他省市國儲林項目建設(shè)提供了借鑒經(jīng)驗。

1.南陽國儲林項目概況

1.1項目概況

南陽市國儲林項目規(guī)劃建設(shè)面積390萬畝（新造林110萬畝，現(xiàn)有林改培60萬畝，中幼林撫育220萬畝），總投資366.67億元，建設(shè)范圍包括全市12個縣區(qū)及鴨河工區(qū)，分三期實施。2018年，啟動實施一期國儲林項目，規(guī)劃建設(shè)面積159.67萬畝(新造林78.99萬畝，現(xiàn)有林改培16.46萬畝，中幼林撫育64.22萬畝),總投資135.35億元，國開行授信貸款108億元。項目建設(shè)運營周期30年，其中建設(shè)期8年（2018—2025年），運營期22年。

1.2項目建設(shè)情況

2018年以來，該市以“把南陽建設(shè)成為生態(tài)經(jīng)濟效益雙豐收的全國高標(biāo)準(zhǔn)國儲林項目基地、力爭位居全國前列”為目標(biāo)，加強領(lǐng)導(dǎo)，精心組織，全力推進(jìn)，取得了明顯成效。截止2020年4月，完成國儲林新造林45.38萬畝，其中，2019年完成20.97萬畝，2020年完成24.41萬畝；南召縣率先建成國儲林智慧林業(yè)系統(tǒng)。南陽國儲林項目建設(shè)的成功，體現(xiàn)在對項目規(guī)劃的科學(xué)、合理性，對項目建設(shè)質(zhì)量的嚴(yán)格把控，以及該市對生態(tài)文明建設(shè)的重視等方面。

1.2.1高規(guī)格推進(jìn)，加強組織領(lǐng)導(dǎo)。南陽市委、市政府把國儲林項目作為事關(guān)全市經(jīng)濟社會發(fā)展、高質(zhì)量建設(shè)大城市的大事要事來抓，作為“現(xiàn)代金融三個百億項目”重抓重推，提質(zhì)量、上水平、增效益。一是加強領(lǐng)導(dǎo)。南陽市委、市政府成立由市長任組長，常務(wù)副市長和分管副市長任副組長的高規(guī)格國儲林項目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組；成立南陽市國儲林建設(shè)指導(dǎo)中心，正科級事業(yè)單位；各縣區(qū)也分別成立由縣區(qū)委書記、縣區(qū)長任組長的工作推進(jìn)機構(gòu)。2019年以來，先后召開三次國儲林項目建設(shè)推進(jìn)會，市委書記、市長親自安排部署，領(lǐng)導(dǎo)上前、率先垂范，有力促進(jìn)了項目建設(shè)。二是夯實責(zé)任。南陽市委、市政府把國儲林項目建設(shè)任務(wù)納入《森林南陽目標(biāo)建設(shè)責(zé)任書》，市、縣、鄉(xiāng)層層簽訂，細(xì)化任務(wù)，明確責(zé)任，建立三級目標(biāo)考評體系，年終核查驗收、落實成效。三是嚴(yán)格獎懲。市政府設(shè)立國儲林項目“市長直報”快速通道，市督查局、投融資辦、大項目辦采取月督查、周通報的工作機制，緊盯任務(wù)，跟蹤問效，加快項目建設(shè)。同時，創(chuàng)新工作方法，2019年9月28日，在淅川南水北調(diào)中線工程渠首舉辦綠水青山就是金山銀山“兩山”擂臺賽，設(shè)擂比賽，檢驗全市大造林大綠化及國家儲備林項目建設(shè)成效，12個縣區(qū)及鴨河工區(qū)亮承諾、比措施、看成效，以獎代補，發(fā)放獎金近千萬元。

1.2.2高起點規(guī)劃，搞好頂層設(shè)計。堅持“立木儲備、生態(tài)優(yōu)先，因地制宜、突出特色，統(tǒng)籌兼顧、集中連片”的原則，高起點規(guī)劃建設(shè)項目，總體空間布局為“三區(qū)三帶”（“三區(qū)”：伏牛山地區(qū)、桐柏山地區(qū)、平原地區(qū)；“三帶”：南水北調(diào)中線走廊、沿白河防護(hù)林帶和沿淮河防護(hù)林帶）。在總體布局下，各縣區(qū)將造林與生態(tài)、造林與造景、造林與旅游、造林與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結(jié)合，突出山區(qū)宜林荒山荒地、核心水源區(qū)等重點部位，突出平原、廊道、村鎮(zhèn)等重要區(qū)域，集中打造國儲林項目基地，力求生態(tài)經(jīng)濟效益最大化。南召縣在規(guī)劃國儲林項目時，采取“林 N”模式，推進(jìn)實施“林苗景一體化、林果藥一體化、林蠶菌一體化、林養(yǎng)游一體化”，提高項目綜合效益。西峽縣將項目規(guī)劃與森林旅游、鄉(xiāng)村振興相結(jié)合，高標(biāo)準(zhǔn)打造森林康養(yǎng)特色小鎮(zhèn)。鴨河工區(qū)借助國儲林項目，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)庫區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)林，筑牢中心城區(qū)水源地生態(tài)屏障?？傊?，做到立地為本，縣縣不同，各有特色。

1.2.3高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，提高工程質(zhì)量。在項目實施中，嚴(yán)把“三關(guān)”，保證造林成效。一是嚴(yán)把苗木關(guān)。按照項目建設(shè)規(guī)程，選擇來源于本市本地的鄉(xiāng)土樹種、珍貴樹種和優(yōu)良新品種，采用一級標(biāo)準(zhǔn)以上、具備“兩證一簽”（苗木檢驗證、檢疫證和產(chǎn)地標(biāo)簽）的優(yōu)質(zhì)壯苗進(jìn)行栽植。二是嚴(yán)把栽植關(guān)。各縣區(qū)因地制宜，根據(jù)不同的立地條件整地造林。山區(qū)縣采取魚鱗坑、水平帶整地；平原縣區(qū)挖大穴，樹穴規(guī)格普遍達(dá)到60—80公分見方；澆足水分，高封土，深栽砸實。如，宛城區(qū)對玉蘭、紅楓、銀杏、水杉等珍貴樹種，采取全冠栽植；對新造欒樹、楝樹等樹種，采取樹干纏裹塑料薄膜等措施栽植，苗木成活保存率達(dá)93%以上。三是嚴(yán)把管護(hù)關(guān)。在林木管護(hù)上，建立管護(hù)制度，明確管護(hù)責(zé)任，落實管護(hù)措施，做到樹有人造、林有人管、責(zé)有人擔(dān)，避免前栽后毀。按照“三關(guān)”要求，各縣區(qū)相互學(xué)習(xí)、比干趕超，做到一次成林、一次成景，打造精品工程、亮點工程，確保發(fā)揮項目最大效益。如鎮(zhèn)平縣圍繞趙灣水庫、高丘水庫建設(shè)森林公園，高標(biāo)準(zhǔn)種植白皮松、五角楓等景觀樹種1.8萬畝，加強栽植管理，公園森林生態(tài)景觀初現(xiàn)。

2.探索建立“3 3 N”南陽模式

南陽市國儲林項目遵照PPP規(guī)范，在堅持林權(quán)、地權(quán)國有的前提下，按照“市級統(tǒng)籌、統(tǒng)貸分還、市場運作、權(quán)責(zé)明晰”的建設(shè)思路，大膽探索，積極創(chuàng)新，最大限度地撬動各類資本參與項目建設(shè)，探索實施了“3 3 N”的PPP框架模式和建設(shè)運營模式。

2.1 第一個“3”:是指南陽市國儲林項目的PPP框架實行一個整體規(guī)劃，一個整體項目包，一個PPP項目公司。全市國儲林建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃；全市國儲林項目作為一個整體PPP項目，統(tǒng)一立項、統(tǒng)一報批、統(tǒng)一入庫、統(tǒng)一貸款；南陽林業(yè)投資開發(fā)有限公司（簡稱“市林投公司”）作為全市統(tǒng)一社會資本方承擔(dān)統(tǒng)貸統(tǒng)還，具體負(fù)責(zé)匯總報賬、提款審核、資金監(jiān)督、組織還款等事項。

2.2 第二個“3”是指南陽市國儲林項目的3種建設(shè)運營模式。即：國有造林、國有收益；社會造林、社會還款；股份造林、占比分紅。

2.2.1 “國有造林，國有收益”。在國儲林項目建設(shè)運營中，依托縣區(qū)林業(yè)部門，以專業(yè)人員為骨干成立國有造林公司，由國有造林公司專業(yè)化實施國儲林項目建設(shè)和運營，實現(xiàn)項目成本低、造林質(zhì)量高、長期可持續(xù)、地方效益最優(yōu)的目的。

一是成立國有造林公司。縣區(qū)依托林業(yè)部門，由技術(shù)骨干、專業(yè)人才成立國有造林公司，有人員、有辦公地點、有經(jīng)費，讓專業(yè)人干專業(yè)事。二是國有造林公司實施造林和運營。經(jīng)縣區(qū)林投公司招投標(biāo)后，國有造林公司實施造林，從育苗環(huán)節(jié)就建立自己的育苗基地，嚴(yán)把整地、栽植、管護(hù)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，運營中大力發(fā)展林苗一體化、發(fā)展林下經(jīng)濟。

主要優(yōu)點：一是造林質(zhì)量高。國有公司造林，工程成本低、造林技術(shù)規(guī)范、造林標(biāo)準(zhǔn)高、管護(hù)質(zhì)量高，實現(xiàn)了市委市政府要求的國儲林項目要在林業(yè)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、青山綠水建設(shè)上做出表率的要求。二是長期可持續(xù)。國有公司能夠長期穩(wěn)定經(jīng)營管護(hù)，可以長期專業(yè)化發(fā)展林苗一體化和林下經(jīng)濟，促進(jìn)項目可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)了長期收益有保障、項目還款有保證。三是地方效益最優(yōu)。國有公司組織育苗、從本地采購苗木、組織當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c施工，助力了脫貧攻堅，實現(xiàn)了國有公司有利潤、本地市場有帶動、地方政府增稅收，把效益最大化留在了本地。

去年以來，南召、鎮(zhèn)平、臥龍等縣區(qū)均成立國有造林公司，中標(biāo)后與縣區(qū)林投公司簽訂施工合同、實施造林，其中鎮(zhèn)平縣12個項目區(qū)、南召縣2個項目區(qū)、臥龍區(qū)潦河坡項目區(qū)，全部由國有公司施工建設(shè)，造林質(zhì)量較高、林下經(jīng)濟發(fā)展有特色。

2.2.2 “社會造林，社會還款”。在國儲林項目建設(shè)運營中，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，所有權(quán)為林投公司所有，經(jīng)營權(quán)選擇有經(jīng)濟實力、有苗木、林果或林下經(jīng)濟發(fā)展運營經(jīng)驗和能力的社會公司進(jìn)行經(jīng)營，以經(jīng)營收益償還國開行貸款，既壯大了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)，也解決了地方還貸壓力。

一是堅持林權(quán)地權(quán)國有。土地流轉(zhuǎn)到縣區(qū)林投公司名下，林權(quán)由縣區(qū)林投公司控制。二是所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離。由社會公司中標(biāo)造林，后期經(jīng)營權(quán)交社會公司，社會公司通過運營項目區(qū)實現(xiàn)收益，分年度給縣區(qū)林投公司分紅（或者經(jīng)營承包費），分紅最低標(biāo)準(zhǔn)能覆蓋國開行貸款本息，縣區(qū)林投公司以分紅來償還國開行貸款本息。三是雙方權(quán)責(zé)明晰。簽訂合作造林運營協(xié)議，由社會公司配套20%的項目建設(shè)資金充實項目資本金來源，林投公司在項目竣工驗收后全額撥付工程款，約定分紅額度和分紅期限。

主要優(yōu)點：一是機制更靈活。充分調(diào)動了有經(jīng)驗有能力的社會公司參與國儲林項目建設(shè)，撬動了社會資本投入到國儲林項目建設(shè)。二是管護(hù)更精細(xì)。社會公司前期投入20%的項目建設(shè)資金，后期還投入發(fā)展林下經(jīng)濟的資金，項目區(qū)的管理和運營關(guān)系到社會公司的效益，管護(hù)的積極性更高，對項目區(qū)的管護(hù)也更加到位。三是實現(xiàn)了地方政府、林投公司、社會公司多方有收益。對縣區(qū)政府和林投公司來講，既解決了資本金來源的壓力，又解決了還款壓力。對社會公司來講，相當(dāng)于享受了國開行長期低息貸款，解決了壯大公司產(chǎn)業(yè)資金的壓力。

2019年以來，西峽縣、淅川縣、新野縣部分項目區(qū)，由社會企業(yè)籌措項目配套資金，與縣林投公司簽訂合作造林運營協(xié)議。如：淅川縣福森藥業(yè)公司建設(shè)的2600畝“銀杏 金銀花”國儲林基地，銀杏是國儲林項目樹種，果實和葉是福森藥業(yè)所需的中藥材，福森藥業(yè)還利用林下空間發(fā)展金銀花。

2.2.3 “股份營林，占比分紅”。在國儲林項目中，中幼林撫育和改培經(jīng)營期30年內(nèi)，群眾以林權(quán)占股，林投公司以投入資金占股，項目區(qū)經(jīng)營收益雙方按比例分紅，既調(diào)動了群眾對手中林地實施撫育和改培的積極性，也促進(jìn)了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)建設(shè)、壯大了生態(tài)經(jīng)濟。

2.3 “N”是指承擔(dān)國儲林建設(shè)任務(wù)的縣區(qū)個數(shù)，南陽市16個縣區(qū)中的13個縣區(qū)有建設(shè)任務(wù)。13個縣區(qū)分別編制國儲林建設(shè)詳細(xì)規(guī)劃；13個縣區(qū)作為13個子項目，分別做PPP項目“兩評一案”、用地預(yù)審意見等；13個縣區(qū)分別注冊成立南陽市林投公司全資子公司，代表市林投行使招投標(biāo)、建設(shè)、管理、運營等職責(zé)；縣、區(qū)政府負(fù)責(zé)將缺口性補助納入財政預(yù)算，進(jìn)入扶貧項目庫，監(jiān)督項目實施；市、縣區(qū)林業(yè)部門負(fù)責(zé)項目規(guī)劃、技術(shù)指導(dǎo)、竣工驗收、績效考評等。

南陽國儲林項目不同于廣西、福建等南方省份，南方地區(qū)國有林場造林空間大，國儲林項目主要在國有林場區(qū)域?qū)嵤?。南陽各地立地條件不同，土地使用權(quán)相對分散，林地和林權(quán)在群眾和承包戶手中，國儲林項目建設(shè)涉及千家萬戶。采用這種模式能夠調(diào)動群眾參與國儲林中幼林撫育和改培項目，解決林投公司和群眾之間林權(quán)控制和收益分成問題。

3.加快推進(jìn)國儲林項目建設(shè)的對策

3.1加快建設(shè)，提高效益

一是大力推進(jìn)新造林施工。為充分發(fā)揮項目的資金優(yōu)勢，南陽市國儲林項目建設(shè)目標(biāo)定為“八年任務(wù)，五年完成”。按照項目規(guī)劃，分年度安排造林任務(wù)，及早流轉(zhuǎn)土地，推進(jìn)整地造林，按期完成目標(biāo)任務(wù)。2020年，全市完成新造林22.13萬畝，落地國開行資金20億元，實現(xiàn)新造林任務(wù)過半的目標(biāo)。二是狠抓國儲林苗木培育。按照“自繁自育、自產(chǎn)自銷”原則，充分利用現(xiàn)有11個國有苗圃，輻射帶動育苗大戶，建立國儲林苗木培育基地。截止2020年4月，全市建立國儲林定向育苗基地49個，育苗面積2.36萬畝；各育苗基地統(tǒng)一設(shè)置“南陽市國家儲備林育苗基地”標(biāo)識牌，縣區(qū)統(tǒng)一編號。今后三年，按照山區(qū)、半山區(qū)（西峽、淅川、內(nèi)鄉(xiāng)、南召、桐柏、方城、鎮(zhèn)平）每年新建國儲林苗木基地300畝、平原縣區(qū)(唐河、新野、社旗、臥龍、宛城)及鴨河工區(qū)每年新建國儲林苗木基地200畝以上的規(guī)模，國儲林定向育苗面積達(dá)到3萬畝，保障國儲林種苗充足有序供應(yīng)。三是借力發(fā)展優(yōu)質(zhì)林果。按照國儲林項目經(jīng)濟林比例不超過20%的要求，發(fā)展優(yōu)勢林果、特色經(jīng)濟林品種，優(yōu)化項目收益。2019年以來，淅川縣金河鎮(zhèn)項目區(qū)打造大櫻桃基地，連片發(fā)展、規(guī)模經(jīng)營，面積達(dá)到2800余畝；西峽縣陽城、丹水項目區(qū)新建獼猴桃基地1000余畝；唐河縣采取企業(yè)自主經(jīng)營的政策，在郭灘、畢店、大河屯等鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中發(fā)展油蟠桃、梨、李5000余畝；桐柏縣利用地緣優(yōu)勢，在固縣、月河、吳城、城灣連片種植茶葉5500畝。根據(jù)項目建設(shè)規(guī)劃，在去年發(fā)展3.25萬畝的基礎(chǔ)上，今后4年，全市新發(fā)展經(jīng)濟林12萬畝，總面積達(dá)到15萬畝以上，實現(xiàn)以短養(yǎng)長、長短結(jié)合，提高項目可持續(xù)經(jīng)營能力。

3.2探索實踐，豐富模式

南陽市國儲林項目為河南省首批，沒有現(xiàn)成的模式照抄照搬。立足合法、合規(guī)，能還款、有收益、可持續(xù)的理念，探索創(chuàng)新，多模式推進(jìn)。在項目框架及項目建設(shè)上，采用“3 3 N”模式,南陽市林投作為唯一的社會資本方，在各縣區(qū)分別設(shè)立全資子公司；探索實施國有公司造林、社會公司造林、股份制造林；在項目種植上，實施“林 N”模式,推進(jìn)“實施林苗景一體化、林果藥一體化、林蠶菌一體化、林養(yǎng)游一體化”；在項目推進(jìn)上，邊推進(jìn)、邊總結(jié)，豐富完善模式，提高經(jīng)濟效益，增強項目可持續(xù)發(fā)展能力。

3.3強化管理，確保成效

國儲林項目既是重大生態(tài)項目，也是重要民生項目，質(zhì)量尤為重要。南陽市強化工程質(zhì)量，嚴(yán)格落實良種繁育、工程造林、中幼林撫育、現(xiàn)有林改培等技術(shù)規(guī)程，嚴(yán)格落實工程質(zhì)量檢查、項目竣工驗收、財務(wù)管理審計、檔案資料管理等工程管理制度，規(guī)范項目各個環(huán)節(jié)，確保工程建設(shè)質(zhì)量和資金運行安全。強化林木管護(hù)，實施智慧林業(yè)管理，對項目區(qū)統(tǒng)一設(shè)置永久固定標(biāo)識牌，統(tǒng)一編號，統(tǒng)一設(shè)計logo標(biāo)識（包括項目區(qū)編號、規(guī)劃面積、主要樹種、建設(shè)單位、管護(hù)責(zé)任人、監(jiān)督電話等基本信息）；對栽植樹種統(tǒng)一設(shè)置二維碼標(biāo)牌，通過二維碼識別樹種基本信息。按照“統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一建設(shè)”的思路，分近期、中期、遠(yuǎn)期三個階段，市、縣區(qū)分別建設(shè)，預(yù)計2020年6月底前建成并投入使用，初步實現(xiàn)視頻監(jiān)控、森林防火、視頻會議、信息管理等基本應(yīng)用功能，做到規(guī)范化、信息化、可視化、可復(fù)制，實現(xiàn)時時可見、即時可判、全程可控、全程可溯，確保項目長期穩(wěn)定發(fā)揮效益。

結(jié)束語

南陽市在國儲林項目建設(shè)的過程中探索出了一條符合自身的發(fā)展之路，在建設(shè)初期取得了明顯成效，謹(jǐn)以此文作簡要總結(jié)，在后期的建設(shè)運營過程中，由于國家儲備林建設(shè)周期長、建設(shè)任務(wù)重、經(jīng)營模式新等特點，在長建設(shè)周期下機遇與挑戰(zhàn)并存，需要不斷探索、創(chuàng)新。 （本文作者單位系河南省南陽市林業(yè)局 《綠色中國》2020.7A）