根據(jù)《中華人民共和國合同法》第二條：合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)的協(xié)議。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十一條規(guī)定：行政協(xié)議系指行政機關(guān)為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。根據(jù)上述定義，行政協(xié)議和民事合同的主要區(qū)別是：1、簽約主體不同。行政協(xié)議的一方當事人必須是行政機關(guān)，而民事合同的主體較為寬泛，當事人可以是行政機關(guān)，也可以不是行政機關(guān)；2、當事人地位是否完全平等不同。行政協(xié)議中行政機關(guān)一方，在協(xié)議簽訂、履行中起主導(dǎo)作用，而民事合同當事人地位平等；3、內(nèi)容不同。行政協(xié)議除含有部分民事權(quán)利義務(wù)的約定外，更多的體現(xiàn)行政機關(guān)在為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標，履行法定職責(zé)等方面意志，而民事合同僅是針對雙方民事權(quán)利義務(wù)進行約定。

因此，判斷一個合同屬于民事合同還是行政合同主要從以下幾個方面進行考量：1、主體標準，即主體之一是否為行政機關(guān)；2、目的標準，即簽訂合同的目的是為公共利益還是簽約主體的個人私利；3、行政優(yōu)益權(quán)標準，即從合同主體是否享有行政優(yōu)益權(quán)進行判斷。

安順市平壩區(qū)喜客泉生態(tài)體育公園開發(fā)有限公司、安順市平壩區(qū)人民政府合同糾紛二審民事裁定書

貴州省高級人民法院 | （2017）黔民終280號

一、審理經(jīng)過

上訴人安順市平壩區(qū)喜客泉生態(tài)體育公園開發(fā)有限公司（以下簡稱“喜客泉公司”）因與被上訴人安順市平壩區(qū)人民政府（以下簡稱“平壩區(qū)政府”）合同糾紛一案，不服貴州省安順市中級人民法院（2016）黔04民初97號民事裁定，向本院提起上訴。本院于2017年3月23日立案后，依法組成合議庭審理了本案。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

二、上訴人訴稱

喜客泉公司上訴請求：依法撤銷原審裁定，指令一審法院對本案進行實體審理，本案訴訟費用由被上訴人承擔。事實和理由：一、案涉《平壩喜客泉生態(tài)體育公園投資協(xié)議書》（以下簡稱《協(xié)議書》）系平等主體間的民事合同，依法屬于法院民事案件受案范圍?！秴f(xié)議書》中，雙方就投資項目的名稱、項目選址、用地范圍、土地征用、水庫租用、林地租用、項目建設(shè)內(nèi)容、開發(fā)方式、投資規(guī)模、建設(shè)要求、雙方權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任、糾紛解決方式等進行了約定，被上訴人簽署該協(xié)議并非行使法定的公共管理職能，也不是為了實施行政管理，上訴人與被上訴人不存在行政管理關(guān)系；二、原審法院片面理解簽約主體、目的標準、行政優(yōu)益權(quán)標準，認定《協(xié)議書》系行政合同錯誤。1、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《行訴法解釋》）第十一條規(guī)定：行政協(xié)議系指行政機關(guān)為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。案涉《協(xié)議書》系民事主體之間私法自治、意思自由的體現(xiàn)，而非行政法上權(quán)利義務(wù)，亦未體現(xiàn)被上訴人之行政公權(quán)及行政管理手段；2、《協(xié)議書》約定被上訴人的義務(wù)，更多的是協(xié)助上訴人辦理相應(yīng)的前期規(guī)劃、立項報批等手續(xù)，相關(guān)的手續(xù)及費用等均系由上訴人負責(zé)及辦理，并不存在“行政優(yōu)益權(quán)”；3、投資項目包括溫泉洗浴、商務(wù)會議接待、休閑度假酒店、特色餐飲等，并非一審法院片面認定的公共利益項目“體育健康中心”。

三、一審法院查明

平壩區(qū)政府委托訴訟代理人二審中的代理意見為，《協(xié)議書》屬行政合同，由此引發(fā)的糾紛應(yīng)通過行政訴訟解決。一審法院認定事實清楚，適用法律正確，請求依法維持一審裁定。

四、一審原告訴稱

喜客泉公司向一審法院起訴請求：判令被告平壩區(qū)政府支付賠償款57,211,807元，并自2016年7月24日起至賠償款支付完畢之日止，按中國人民銀行貸款同期基準利率（以49,064,041.23元作為計息基數(shù)）支付利息；訴訟費由被告承擔。事實和理由：2009年6月8日，原、被告雙方簽訂了《百靈體育健康中心投資意向協(xié)議書》。同年9月3日，雙方就具體投資事宜簽訂了《協(xié)議書》，約定由原告在平壩城關(guān)鎮(zhèn)五馬塘一帶投資修建“平壩喜客泉生態(tài)體育公園（暫定）”由被告負責(zé)完成項目用地的征收工作后，原告依法通過招拍掛方式取得項目用地的土地使用權(quán)。協(xié)議簽訂后，原告開展了相應(yīng)的前期活動（包括組建項目團隊、租賃辦公室、聘請設(shè)計機構(gòu)對投資項目進行設(shè)計、拆遷安置、租賃土地、委托施工方進行前期施工等），投入資金67,556,904.23元，扣減相應(yīng)款項后，實際投入49,064,041.23元。2013年8月21日，因被告征地、拆遷工作困難，導(dǎo)致原告未依法取得項目土地使用權(quán)，原告向被告發(fā)函要求終止項目開發(fā)，被告于2014年9月5日發(fā)函同意終止項目建設(shè)，并同意與原告就項目開發(fā)遺留問題進行協(xié)商。原告認為項目不能順利進行的原因在于被告未能及時完成項目用地的征收工作，原告依約投入大量資金，卻未能獲得項目用地之合法使用權(quán)，導(dǎo)致《協(xié)議書》終止及項目終止建設(shè)的過錯方為被告，被告應(yīng)賠償原告損失。經(jīng)多次協(xié)商賠償未達成一致，故訴至法院。

五、一審法院認為

一審法院認為，民事合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。行政合同是行政機關(guān)為履行職責(zé)與公民、法人或其他組織通過協(xié)商而形成的公法上的協(xié)議。判斷一個合同屬于民事合同還是行政合同主要從以下幾個方面進行考量：1、主體標準，即主體之一是否為行政機關(guān)；2、目的標準，即簽訂合同的目的是為公共利益還是簽約主體的個人私利；3、行政優(yōu)益權(quán)標準，即從合同主體是否享有行政優(yōu)益權(quán)進行判斷。在本案中，雙方簽訂的《協(xié)議書》，合同一方當事人為平壩區(qū)人民政府，符合行政合同的主體要件；簽訂該合同的目的主要是為了公共利益（修建體育健康中心）及促進平壩經(jīng)濟發(fā)展，符合行政合同公共利益的目的要件；合同約定了“平壩區(qū)政府承諾喜客泉公司能夠享受國家、省、市、縣的優(yōu)惠政策及西部大開發(fā)的優(yōu)惠政策，并負責(zé)完成土地征用和房屋拆遷的協(xié)調(diào)工作?！钡葍?nèi)容，在整個合同的簽訂、履行過程中，平壩區(qū)政府始終處于主導(dǎo)作用，是行政優(yōu)益權(quán)的體現(xiàn)。故喜客泉公司與平壩區(qū)政府之間簽訂的《協(xié)議書》屬行政合同。行政合同系新時期產(chǎn)生的一種新的行政管理手段，屬于具體行政行為的范圍，故本案不屬于民事案件的受案范圍。

六、一審法院判決

一審法院依照《中華人民共和國民法通則》第二條、《中華人民共和國民事訴訟法》第一百一十九條第一款第（四）項、第一百五十四條第一款第（三）項的規(guī)定，裁定：駁回安順市平壩喜客泉生態(tài)體育公園開發(fā)有限公司的起訴。案件受理費327,859元，由安順市平壩喜客泉生態(tài)體育公園開發(fā)有限公司申請退還。

七、本院查明

本院二審查明，2009年9月3日，為促進平壩經(jīng)濟發(fā)展，加大招商引資力度，確保投資項目落實到位，維護投資者合法權(quán)益，平壩區(qū)政府（甲方）與喜客泉公司（乙方）經(jīng)充分協(xié)商，就甲方引進乙方在平壩投資興建平壩喜客泉生態(tài)體育公園項目，簽訂《協(xié)議書》，主要內(nèi)容如下：一、項目名稱：平壩喜客泉生態(tài)體育公園（暫定）。二、項目選址及用地范圍：……。三、土地征用、水庫租用、林地征用：……。四、項目建設(shè)內(nèi)容：1、健康溫泉洗?。?、商務(wù)會議接待；3、休閑度假酒店；4、特色餐飲美食；5、體育健康中心；6、大型游樂園；五、開發(fā)方式：……。六、項目定位：把平壩喜客泉生態(tài)體育公園項目打造成為貴州乃至全國一流的游樂、休閑、度假勝地。七、項目投資規(guī)模：……。八、項目建設(shè)要求：1、乙方必須在平壩域注冊成立獨立法人的公司，并依法在平壩域繳納所有稅費。乙方必須按照有關(guān)部門審查批準的方案進行建設(shè)，嚴格執(zhí)行建設(shè)項目的各項規(guī)定；2、乙方建設(shè)應(yīng)按國家有關(guān)建設(shè)施工程序標準進行，須符合有關(guān)技術(shù)規(guī)范及行業(yè)管理部門的相關(guān)要求；3、甲方負責(zé)委托有資質(zhì)的單位對需出讓的土地使用權(quán)進行評估，乙方不得以低于評估價的價格取得該土地的使用權(quán)；4、乙方依法辦理環(huán)境影響評價手續(xù)，嚴格執(zhí)行環(huán)?！叭瑫r”規(guī)定，保證環(huán)保治理投入，完善污染處理系統(tǒng)，確保污染處理設(shè)施正常運行和外排污染物達標。九、雙方權(quán)利義務(wù)。（一）甲方：1、負責(zé)協(xié)助乙方完成該項目前期規(guī)劃工作，費用由乙方承擔；2、甲方承諾為乙方落實能夠享受的國家、省、市、縣的優(yōu)惠政策及西部大開發(fā)的優(yōu)惠政策；3、負責(zé)協(xié)助乙方完成該項目的立項報批工作；4、負責(zé)協(xié)助乙方項目分期開發(fā)環(huán)境影響評價的編制工作并協(xié)助乙方完成環(huán)評手續(xù)的相關(guān)報批工作；5、在具備相關(guān)條件的前提下，積極完成土地征用的上報審批工作；6、負責(zé)協(xié)助乙方完成規(guī)劃用地范圍內(nèi)的房屋、構(gòu)筑物、管線、墳?zāi)沟牟疬w工作及已實施了規(guī)劃設(shè)計項目的退出工作，相關(guān)費用由乙方承擔；7、保障乙方的合法權(quán)益，制止少數(shù)人因征地、搬遷、施工等引發(fā)的過激行為；（二）乙方：1、盡快完成該項目的前期規(guī)劃編制工作；2、負責(zé)完成項目可行性研究報告的編制工作；3、負責(zé)完成項目分期開發(fā)環(huán)境影響評價文本的編制工作；4、負責(zé)完成該項目資金籌措；5、負責(zé)完成該項目的分期開發(fā)方案，包括每一階段建設(shè)的內(nèi)容、期限、效果等；6、在同等條件下優(yōu)先錄用因該項目被征用土地的村民。十、違約責(zé)任：……。十一、糾紛解決方式：……。

另查明，2013年8月21日，喜客泉公司致函平壩區(qū)政府請求終止《協(xié)議書》項目建設(shè)。2014年9月5日，平壩區(qū)政府函復(fù)喜客泉公司同意終止項目建設(shè)。

八、本院認為

本院認為，本案爭議焦點為喜客泉公司依據(jù)《協(xié)議書》訴請判令平壩區(qū)政府支付賠償款糾紛，屬于行政訴訟還是民事訴訟受理范圍。確定本案糾紛屬行政訴訟還是民事訴訟受理范圍，前提是需認定《協(xié)議書》的法律性質(zhì)系行政協(xié)議還是民事合同?！缎性V法解釋》第十一條“行政機關(guān)為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規(guī)定的行政協(xié)議?！焙汀吨腥A人民共和國合同法》第二條“合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)的協(xié)議”的規(guī)定，分別對行政協(xié)議和民事合同進行了定義。根據(jù)上述定義，行政協(xié)議和民事合同的主要區(qū)別是：1、簽約主體不同。行政協(xié)議的一方當事人必須是行政機關(guān)，而民事合同的主體較為寬泛，當事人可以是行政機關(guān)，也可以不是行政機關(guān)；2、當事人地位是否完全平等不同。行政協(xié)議中行政機關(guān)一方，在協(xié)議簽訂、履行中起主導(dǎo)作用，而民事合同當事人地位平等；3、內(nèi)容不同。行政協(xié)議除含有部分民事權(quán)利義務(wù)的約定外，更多的體現(xiàn)行政機關(guān)在為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標，履行法定職責(zé)等方面意志，而民事合同僅是針對雙方民事權(quán)利義務(wù)進行約定。根據(jù)本案《協(xié)議書》載明內(nèi)容，可以認定《協(xié)議書》是平壩區(qū)政府為履行促進行政管轄區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展，通過行使給予投資商政策優(yōu)惠等行政職能，在其主導(dǎo)下與項目投資商喜客泉公司簽訂的“平壩喜客泉生態(tài)體育公園”項目投資協(xié)議。協(xié)議中“乙方必須在平壩域注冊成立獨立法人的公司，并依法在平壩域繳納所有稅費。乙方必須按照有關(guān)部門審查批準的方案進行建設(shè)，嚴格執(zhí)行建設(shè)項目的各項規(guī)定；乙方依法辦理環(huán)境影響評價手續(xù)，嚴格執(zhí)行環(huán)?！叭瑫r”規(guī)定，保證環(huán)保治理投入，完善污染處理系統(tǒng)，確保污染處理設(shè)施正常運行和外排污染物達標；甲方承諾為乙方落實能夠享受的國家、省、市、縣的優(yōu)惠政策及西部大開發(fā)的優(yōu)惠政策，在具備相關(guān)條件的前提下，積極完成土地征用的上報審批工作，乙方在同等條件下優(yōu)先錄用因該項目被征用土地的村民?！钡汝P(guān)于項目建設(shè)要求及雙方權(quán)利義務(wù)的約定，均不同程度體現(xiàn)了平壩區(qū)政府作為行政管理機關(guān)，對轄區(qū)內(nèi)引資項目在規(guī)劃、立項、建設(shè)等方面行使行政機關(guān)管理職權(quán)，履行管理職責(zé)的具體行政管理要求；作為項目投資商亦即行政協(xié)議另一方非行政機關(guān)當事人，在締結(jié)項目投資協(xié)議后，即要根據(jù)協(xié)議約定服從行政機關(guān)的管理和監(jiān)督，履行某些先合同義務(wù)，當然行政協(xié)議中也有部分關(guān)于雙方當事人民事權(quán)利義務(wù)的約定。綜上，喜客泉公司與平壩區(qū)政府簽訂的《協(xié)議書》，無論從簽約主體、簽約目的、內(nèi)容均符合法律對行政協(xié)議的規(guī)定，《協(xié)議書》應(yīng)認定為行政協(xié)議法律關(guān)系，故本案不屬于民事訴訟受理范圍，原審法院據(jù)此裁定駁回喜客泉公司起訴并無不當，本院予以維持。

綜上，喜客泉公司的上訴請求不成立，一審裁定適用法律正確，依照《中華人民共和國民事訴訟法》第一百七十條第一款第一項、第一百七十一條規(guī)定，裁定如下：

九、本案裁判結(jié)果

駁回上訴，維持原裁定。

本裁定為終審裁定。

審判長　　游小蘭

審判員　　徐　彬

審判員　　干秋晗

二〇一七年四月十一日

書記員　　陳　雁