注：本文僅為筆者對原著內(nèi)容的摘錄，并不代表筆者同意書中觀點。對于任何觀點，我們都應(yīng)該批評地參考借鑒。尤其值得注意的是，本書出版于十年前，內(nèi)容主要基于作者在21世紀初進行的一系列社會調(diào)查。而在這十余年間，很多情況已經(jīng)發(fā)生了較大變化。這意味著書中的觀點并不必然適用于當(dāng)下。轉(zhuǎn)載請務(wù)必注明出處。

周飛舟：《以利為利：財政關(guān)系與地方政府行為》，上海三聯(lián)書店，2012年版。

1、在中國，地方政府的權(quán)限是很有限的，主要是擁有財政收入的部分分配權(quán)和財政支出的安排權(quán)。中央政府可以通過改變財政分配體制的辦法來改變央地間財政分配格局。因為地方政府缺少決定稅種、稅基和稅率的權(quán)限，因此地方政府的收入在很大程度上取決于財政分配體制。

2、這種頗具中國特色的“錦標(biāo)賽”體制最為引人注目的特點就是極高的效率。以對人事權(quán)和財權(quán)的控制為前提，中央下達的任務(wù)能夠通過層層分解、層層量化的方式快速到達基層政府，同時各級的上級政府又通過目標(biāo)責(zé)任考核的方式對下級政府進行監(jiān)督、考核和評估，成為各級政府工作的重中之重。這個體制能夠運行無礙，需要兩個前提條件。一是中央在人事和財政方面的集權(quán)，二是需要基層政府對地方的經(jīng)濟、社會和資源擁有強大的控制和動員能力，擁有高效率完成上級目標(biāo)的能力。

3、在經(jīng)濟上，政府對企業(yè)由管理控制、利潤控制轉(zhuǎn)為稅收和土地調(diào)控，政府和政府官員仍然與地方企業(yè)保持千絲萬縷的聯(lián)系，同時對政治和社會組織以及社會事務(wù)方面的控制仍然強大。這使得體制外力量雖然有所發(fā)展，但是卻呈現(xiàn)出碎片化趨勢。這些力量呈現(xiàn)出和政府力量逐漸融合和同化的趨勢。

4、精英替代理論假設(shè)在過去的計劃經(jīng)濟體制中掌握資源分配權(quán)力的政治精英將逐漸被市場轉(zhuǎn)型過程中興起的經(jīng)濟精英和社會精英所替代。精英再生產(chǎn)理論則認為舊有的政治精英會在轉(zhuǎn)型過程中利用其已經(jīng)掌握的權(quán)力去維持在經(jīng)濟和社會中的地位，成長為新的經(jīng)濟精英和社會精英。從實踐過程來看，中國社會呈現(xiàn)出的是精英再生產(chǎn)而非精英替代的特征。

5、近半個世紀以來，西方現(xiàn)代政治經(jīng)濟學(xué)發(fā)展出兩個研究政府行為的基本范式，即公共財政學(xué)派和公共選擇學(xué)派。公共財政學(xué)派將政府定義為公共物品和公共服務(wù)的提供者，其提供公共服務(wù)的效率是轄區(qū)居民對政府認同和評價的基礎(chǔ)，這也構(gòu)成了制約政府行為最重要的力量。公共選擇學(xué)派認為政府官員也有自己的利益，沒有理由認為政府會將轄區(qū)內(nèi)居民的利益最大化而忽視自身的利益。

6、分稅制之前，政府間普遍采用的是財政包干制，上下級政府間每年或者每幾年都要就包干的形式、基數(shù)、超收分成比例進行討價還價。這為各級政府對上“利己”、對下“利他”的“放水養(yǎng)魚”行為提供了一個基本的制度背景，也是典型的財政分權(quán)效應(yīng)。1994年的分稅制將中央和地方的稅收分配比例固定化了，一勞永逸地消除了上下級討價還價的局面，而且通過這種比例把大部分財政收入集中到中央。改革前，中央和地方財政收入是三七開的比例，而改革后則變成了倒三七開。分稅制前后央地財政支出比重并沒有出現(xiàn)顯著變化，一直維持了中央支出占30%、地方支出占70%的格局。

7、分稅制改革后，增值稅已經(jīng)完全不構(gòu)成地方財政收入的主體稅收。地方主體稅收迅速轉(zhuǎn)變?yōu)楸?00%劃為地方稅種的營業(yè)稅。營業(yè)稅主要來自建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，這有助于我們理解90年代后期直至今天仍然過熱的地方基礎(chǔ)設(shè)施投資熱潮以及各種以大興土木為主的政績工程。

8、分稅制改革集中了地方政府的大部分工業(yè)稅收，使得中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)基層政府主要依靠農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”等農(nóng)民負擔(dān)來維持其財政開支。這是我們看到在1990年代中期以后農(nóng)民負擔(dān)問題日趨嚴重的深層次原因。

9、改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎所有的財政收入都是上級的轉(zhuǎn)移支付，這造成了兩個后果。第一是這種轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算約束非常僵硬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上失去了安排預(yù)算支出的權(quán)力。在大部分中西部地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的開支就是人頭開支，只有吃飯支出，沒有辦事支出。第二，農(nóng)村公共服務(wù)缺少人力與財力的支持，大部分用于公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付資金停留在縣城一級而無法下鄉(xiāng)。

10、央地財政關(guān)系在改革開放前三十年時間里實際上經(jīng)歷了一個復(fù)雜的變化過程。這個變化過程可以大概概括為“三收兩放”，兩次放權(quán)時期分別是在大躍進時期和文化大革命前期。從這種反復(fù)的收放實踐中，可以總結(jié)出以下幾點重要發(fā)現(xiàn)：第一，無論是收權(quán)還是放權(quán)，絕對前提都是國家對經(jīng)濟資源的全面控制；第二，放權(quán)的核心手段是下放地方的投資權(quán)和企業(yè)的管理權(quán)；第三，無論是集權(quán)還是放權(quán)，都是在中央在其他方面的高度集權(quán)下展開的。

11、一般而言，權(quán)力一旦由“條條”系統(tǒng)轉(zhuǎn)移至“塊塊”系統(tǒng)，地方政府就會有意識地就中央設(shè)定的經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)展開競賽，其表現(xiàn)可以比較鮮明地從固定資產(chǎn)投資規(guī)模的迅速擴大上反映出來。

12、在改革開放前，物資配置權(quán)和企業(yè)管理權(quán)一般是在條條和塊塊之間調(diào)整。在這種體制下，以地方政府為主的塊塊系統(tǒng)在多數(shù)情況下處于被中央直屬的條條系統(tǒng)分割的狀態(tài)，既沒有完整的經(jīng)濟管理權(quán)力，也沒有形成其獨立于中央的利益。

13、在80年代中期確立的財政包干體制下，地方政府一方面可以獲得超出包干基數(shù)的財政收入，另一方面還可以通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的上交利潤獲得預(yù)算外收入，所以有很大動力去興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。

14、由于企業(yè)的稅金以流轉(zhuǎn)稅而非所得稅為主，而流轉(zhuǎn)稅與企業(yè)固定資產(chǎn)規(guī)模是正相關(guān)的，因此地方政府主要關(guān)注企業(yè)規(guī)模的擴大，而不太關(guān)注企業(yè)的效益。

15、在財政包干制期間出現(xiàn)了所謂兩個比重的迅速下降，即財政收入占GDP比重以及中央財政收入占總財政收入比重的下降。

16、構(gòu)成分稅制基本背景的主線有兩條，一條是中央與地方關(guān)系中中央財政的被動局面，另一條則是政府和企業(yè)的關(guān)系。財政包干制不但無法實現(xiàn)政企分開的目標(biāo)，反而在一定程度上加劇了地方政府與企業(yè)的結(jié)合，這又反過來造成了中央財政能力的下降。

17、與過去的包干制相比，在分稅制下，地方政府興辦和經(jīng)營企業(yè)的收益下降了而風(fēng)險增大了，因此分稅制無疑是促成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大規(guī)模轉(zhuǎn)制以及國有企業(yè)股份化的主要動力之一。

18、 分稅制作為一種集權(quán)化的財政改革，使得地方政府開始尋求將預(yù)算外和非預(yù)算資金作為自己財政增長的重點。預(yù)算外資金的主體是行政事業(yè)單位的收費，而非預(yù)算資金的主體是農(nóng)業(yè)上的提留統(tǒng)籌和與土地開發(fā)相關(guān)的土地出讓收入。

19、土地收入——銀行貸款——城市建設(shè)——征地之間形成了一個不斷滾動增長的循環(huán)過程。這個過程不僅塑造了東部地區(qū)繁榮的工業(yè)化和城市景象，也為地方政府帶來了滾滾財源。

20、中央對地方的轉(zhuǎn)移支付包括三大類：稅收返還、專項轉(zhuǎn)移支付和財力性轉(zhuǎn)移支付。財力性轉(zhuǎn)移支付的主要目標(biāo)是促進地方政府提供公共服務(wù)能力的均等化，因此財政越困難的地區(qū)，得到的財力性轉(zhuǎn)移支付越多。轉(zhuǎn)移支付的作用有二：一是實現(xiàn)地區(qū)間財政支出的均等化；二是實現(xiàn)中央政府對地方政府的行為約制。

21、分稅制后全國普遍流行一種說法：中央財政喜氣洋洋、省市財政勉勉強強、縣級財政拆東墻補西墻、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政哭爹叫娘。

22、東部地區(qū)的稅收返還遠高于中西部地區(qū)，而西部地區(qū)則得到了最多的專項和其他補助。比較令人驚訝的發(fā)現(xiàn)是，中部地區(qū)即使在專項和其他補助中，也低于東部地區(qū)。換言之，在全國的轉(zhuǎn)移支付過程中，中部地區(qū)嚴重落后于東部和西部地區(qū)。

23、預(yù)算外和非預(yù)算資金可以說是地方政府的第二財政。這個財政幾乎沒有真正意義上的預(yù)算約束，地方政府不但用來補充預(yù)算內(nèi)實際支出，甚至將部分資金調(diào)入預(yù)算內(nèi)充當(dāng)預(yù)算內(nèi)的稅收收入。

24、一般而言，財政支出的責(zé)任可以總結(jié)為三保，也即保工資、保運轉(zhuǎn)、保建設(shè)。在中西部大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，基本上只能做到兩保，也即保工資和保運轉(zhuǎn)。

25、在地方實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要實現(xiàn)自己的可支配收入最大化，并非一味地以收入最大化為目標(biāo)。因為在這種包干制下，在一個體制周期內(nèi)收入的快速增長會提高下一周期內(nèi)的收入基數(shù)和收入任務(wù)數(shù)，這會造成下一個體制周期內(nèi)完成任務(wù)的難度，并造成自身收入的減少。如果一個官員想要很快晉升，他可能會盡全力增加其任期內(nèi)的財政收入。如果一個官員預(yù)期到自己會在相當(dāng)長一段時間內(nèi)留在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)，他可能會對收入增長速度進行控制。

26、層層分稅制迅速向上集中了財力，基數(shù)包干法又對下級財政的增收施加了巨大壓力，而轉(zhuǎn)移支付又沒有迅速到位。這就是分稅制推行之后中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)財政面臨的基本局面。

27、“討飯財政”在“虛假收入”之下不斷運行的結(jié)果是會累積新型的、由目前的財政體制造成了常規(guī)性債務(wù)。

28、90年代中后期農(nóng)民負擔(dān)可以概括為“稅、費、工、三亂”四個部分。稅是指農(nóng)業(yè)五稅，也即農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、契稅與耕地占用稅。費是指“三提五統(tǒng)”?！叭帷笔侵复寮w的三項提留費用，也即村干部的管理費、村莊的公積金和公益金?！拔褰y(tǒng)”即五項統(tǒng)籌，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以五項公共開支名義收取的，分別是教育附加、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練和鄉(xiāng)村道路建設(shè)。工是指兩工，分別是農(nóng)村義務(wù)工和勞動積累工，主要用于植樹造林、防汛、公路建設(shè)、修繕校舍和農(nóng)田水利基本建設(shè)。三亂即所謂的亂收費、亂集資、亂罰款。從稅和費兩部分來看，三提五統(tǒng)幾乎是農(nóng)業(yè)稅的兩倍。

29、在稅費改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有統(tǒng)籌費來調(diào)度使用，這相當(dāng)于基層運轉(zhuǎn)的潤滑劑。稅費改革之后，這筆潤滑劑縮水，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然會擠占、挪用其工資支出來維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運轉(zhuǎn)和日常工作。事權(quán)上收、工資統(tǒng)發(fā)作為稅費改革的配套措施，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政越來越空殼化。

30、稅費改革前后政府間關(guān)系的變化主要體現(xiàn)為：一是通過對事權(quán)和支出責(zé)任的再劃分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基本上變成了空殼財政，大部分財政資金都是用于發(fā)放鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的工資；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的工資比改革前更有保障。

31、專項資金在使用和分配方面存在很大問題。首先是分配。專項資金的分配主要是靠項目申請、評估和批復(fù)來進行的。隨著專項資金數(shù)量和種類的迅速增加，層層上報、審批成了地方政府最主要的工作之一，也成為地方政府獲得上級資金的主要管道之一。這種做法使得專項資金的分配流向那些能找會跑、能哭會叫的地區(qū)，而最需要的地區(qū)往往得不到足夠的專項補助。其次是使用效率。效率問題主要表現(xiàn)在違規(guī)使用、一女多嫁和假配套等方面。

32、與不發(fā)達地區(qū)的吃飯財政和要飯財政相比，發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政具有以下幾個鮮明特點：首先，預(yù)算內(nèi)財政也是吃飯財政；其次，吃飯的開支和辦事的開支在財政體制上是分開的。這一特點使得政府有雄厚的公共建設(shè)力量和比較獨立的財政權(quán)限；再次，用于辦事的錢主要來自土地的非農(nóng)化。

33、發(fā)達地區(qū)村級財務(wù)具有這樣幾個特點：第一，村級財政收入的主要來源是土地和廠房的租金；第二，村級的財務(wù)收入越龐大，則村委會就越傾向于將對土地的收入從小組一級上收到村一級；第三，私營企業(yè)和村莊之間表現(xiàn)出一種獨特的共生關(guān)系。

34、土地收入是指政府通過征稅、收費或者經(jīng)營形式獲得的、與土地征用和出讓有關(guān)的收入。其中既包括了通過土地出讓得到的土地出讓金，也包括了各種與土地有關(guān)的稅費收入。地方政府與土地有關(guān)的稅費收入可以分為三部分：一是與土地直接有關(guān)的稅收，包括城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅等；二是與土地征用以及房地產(chǎn)業(yè)有關(guān)的稅費，包括土地開發(fā)公司的營業(yè)稅、建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅和企業(yè)所得稅、房產(chǎn)和城市房地產(chǎn)稅等；三是耕地開墾費、新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地有償使用費等部門收費項目。土地的“費重稅輕”是一個事實，如果除去土地出讓金不算，則土地直接稅、間接稅和收費的關(guān)系是1比2比1.5左右。

35、土地出讓成本由以下幾個部分組成：一是出讓土地繳納稅費；二是土地補償費用，包括土地補償費、安置補償、青苗補償、地上附屬物拆遷補償?shù)?，這主要是補給農(nóng)民和村集體的部分；三是土地開發(fā)費用；四是土地出讓業(yè)務(wù)費（由土地管理部門收?。?/p>

36、政府土地收入的幾個特點：一是規(guī)模巨大；二是稅費項目雜亂、難以體現(xiàn)級差收益；三是稅費管理混亂，收費項目多出自地方性法規(guī)。

37、分稅制具有雙重擠壓效應(yīng)：一是迫使地方政府不斷將增加地方財政收入的中心移向那些零散的、量小的、不重要的稅種（例如營業(yè)稅和土地稅）。二是迫使地方政府做大那部分沒有納入預(yù)算內(nèi)管理的預(yù)算外收入，這其中主要就是以土地出讓金為主的土地收入。

38、預(yù)算外的土地出讓金主要使用途徑有三：一是用于土地開發(fā)和轉(zhuǎn)讓成本；二是用于補充財政支出和土地征用的其他成本；三是作為基本資產(chǎn)來成立政府融資平臺。后者是聯(lián)系土地財政和土地金融的關(guān)鍵機構(gòu)。

39、在城市開發(fā)與建設(shè)中，政府資金投入（財政投入 土地出讓金）約占三分之一，金融投入約占三分之二。政府融資平臺獲得銀行貸款的途徑有三：公司互保、財政擔(dān)保和土地抵押。

40、土地儲備中心是各地政府以地生財?shù)闹匾块T。銀行不斷向土地儲備中心發(fā)放土地抵押貸款，土地儲備中心則不斷進行征地—開發(fā)—出讓以賺取土地出讓收入，基本思路是用舊儲土地的抵押貸款進行新一輪土地征收，然后用出讓土地的收入還清抵押貸款，再用新征用的土地進行新一輪的土地抵押貸款。這樣，金融資金作為土地征用、開發(fā)、出讓過程的潤滑劑，使得政府能夠迅速擴大土地開發(fā)規(guī)模、積累起大量土地出讓收入。上述模式可以稱之為土地、財政與金融的三位一體發(fā)展模式。

41、“土地城市化”的發(fā)展模式具有以下幾個主要特點：一是土地城市化不以工業(yè)化為必然前提；二是土地城市化不以人口城市化為必要條件；三是土地城市化只需要三大要素的參與即可運轉(zhuǎn)：土地、金融與財政的結(jié)合。

42、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌對農(nóng)民的重要影響可以集中概括為“農(nóng)民上樓”和“資本下鄉(xiāng)”兩句話。農(nóng)民上樓是指村莊合并和集中居住，而資本下鄉(xiāng)是指，在農(nóng)民上樓后，原來的承包地因距離太遠而無法耕種，一般將其集中起來租給一些農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)公司進行規(guī)模經(jīng)營。這是一個由政府運用財政和金融手段推動的過程。

43、地方政府公司化的幾個鮮明特點：一是以層層加碼、不計成本的目標(biāo)為主要導(dǎo)向；二是以全體動員、全民動員為基本的執(zhí)行方式；三是以檢查評比、獎勵懲罰為主要的激勵手段。

44、這種看似矛盾的局面正是“以利為利”的財政錦標(biāo)賽的必然結(jié)果。在各級政府以生財、聚財為主要目標(biāo)的局面下，各級政府力圖在中央控制比較嚴格的預(yù)算收入之外開辟新的生財之道。從政府行為的意義上來說，集權(quán)和規(guī)范管理恰恰在一定程度上“驅(qū)趕”地方政府去開辟新的生財之道。這是我們理解新世紀土地財政和土地金融的體制原因。這種將土地、財政與金融結(jié)合在一起的三位一體發(fā)展模式，一方面造就了持續(xù)不斷的經(jīng)濟增長與城市繁榮，另一方面也積累了相應(yīng)的金融風(fēng)險與社會風(fēng)險。