作者簡介：

梅德龍 睿立方研究院高級研究員

許宏宇 經(jīng)濟學碩士、城建投融資領域?qū)＜摇Y國企改革專家。南京睿立方投資咨詢有限公司創(chuàng)始人、董事長，睿立方研究院院長。國家發(fā)改委培訓中心、中國投資協(xié)會、中國城市建設與投融資發(fā)展研究中心、中國經(jīng)濟體制改革研究會培訓中心特聘專家、中社經(jīng)略（北京）信息技術研究院智庫特聘專家、中國技術經(jīng)濟學會投融資分會創(chuàng)始會員。福建、河南等省財政廳PPP專家，陜西省延安市、江西省九江市等市財政局PPP專家，河南省林州市、安陽縣、河北省滄縣等城市政府常年投融資智庫特聘專家。

摘要：好的集團管控體系是企業(yè)持續(xù)發(fā)展的基石，是企業(yè)效益和競爭力的重要動力來源。然而，城投企業(yè)由于其發(fā)展的特殊性，部分城投企業(yè)未構(gòu)建起科學合理以及適應市場化要求的管控體系。本文通過對常見的管控模式的研究，旨在幫助城投企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)集團管控體系。

一、城投企業(yè)集團管控常見問題

（一）集團管控機制的缺失

許多城投企業(yè)雖然已經(jīng)完成公司化改革，但是治理結(jié)構(gòu)還未建立完善，董事會未能發(fā)揮其應有的作用，企業(yè)的管理依然是通過行政化的手段進行管理。一方面，國資監(jiān)管機構(gòu)未能形成自身與下屬城投企業(yè)的權(quán)責清單，這就導致城投企業(yè)在企業(yè)管理中無法明晰自身的權(quán)責，企業(yè)決策較為依賴當?shù)貒Y監(jiān)管機構(gòu)的行政指示；另一方面，城投企業(yè)集團本部也未建立起自身與下屬子公司的權(quán)責體系，集團本部對于子公司的管理往往采用部門化的管理方式。

（二）集團管控能力的薄弱

一般而言，集團本部是通過整合內(nèi)部資源、協(xié)同下屬各經(jīng)營單位，最終給下屬子公司創(chuàng)造新的價值。然而，許多城投企業(yè)集團本部往往呈現(xiàn)出空殼化或者僅僅作為一個生產(chǎn)型的公司，未能具備企業(yè)集團本部應有的各項基本功能，進而無法對于下屬子公司進行實質(zhì)性的管控。

此外，由于歷史發(fā)展原因等因素，許多城投企業(yè)集團的形成往往是通過原有或改制后的國有企業(yè)重組整合形成的，存在“先有兒子，后有老子”的尷尬局面。這樣重組整合的集團往往具有較為濃厚的行政色彩，同時缺乏明確的經(jīng)濟目標，母子公司相關的權(quán)責和定位不明確。最為嚴重的情況是，部分城投企業(yè)集團本部往往是空架子。雖然通過行政化手段組建了集團，集團下屬的子公司依然歸屬當?shù)卣嚓P部門進行管理，呈現(xiàn)集團整體管控缺失的局面。

（三）集團管控流程制度無法落地

集團管控流程制度是指母子治理、戰(zhàn)略、財務、資本運營、研發(fā)、供應鏈、審計、信息、風險管理等管控子功能操作運作規(guī)則。從理論上說，集團公司管控中所做的或所參與的每一件事都是管控流程，既有多部門參加的高度復雜的流程（如集團戰(zhàn)略決策流程），也有非常簡單的圍繞管控運作的一些操作類、任務類的流程。集團管控如果離開了管控流程制度就會成為空中樓閣，同時脫離管控流程運作的組織架構(gòu)亦無法為集團戰(zhàn)略執(zhí)行提供有效的支持，管控流程和制度是集團管控體系重要構(gòu)成模塊之一。

然而，在城投企業(yè)運行中，經(jīng)常出現(xiàn)集團管控模式與管控流程制度脫節(jié)的現(xiàn)象，管控流程制度脫離實際，無法落地生根，最終模式和流程呈現(xiàn)“兩張皮”的現(xiàn)象。造成這一現(xiàn)象有很多原因：流程制度本身的設計本身存在問題，沒有貼合城投企業(yè)運營的實際情況；城投企業(yè)已經(jīng)完成管控模式相關的變革，而舊有的管控流程無法適應新的管控模式；城投企業(yè)下屬子公司的性質(zhì)不同，單一的管控流程制度無法滿足管控各類型子公司的需要。

二、城投企業(yè)集團管控模式類型

（一）常見的集團管控模式

一般來說，集團本部對于下屬子公司的管控模式按照管控的集權(quán)、分權(quán)程度不同劃分為三種常見的管控模式，分別為集權(quán)程度強的運營管控型的管控模式、分權(quán)程度強的財務管控型的管控模式以及介于兩者之間的戰(zhàn)略管控型的管控模式。

1. 運營管控型

運營管控型的管控模式主要通過總部業(yè)務管理部門對下屬企業(yè)的日常經(jīng)營運作進行管理，其關注重點包括成員企業(yè)經(jīng)營行為的統(tǒng)一與優(yōu)化、公司整體協(xié)調(diào)成長、對行業(yè)成功因素的集中控制與管理。這種管控模式下，集團主要管控手段包括財務控制、營銷/銷售控制、網(wǎng)絡/技術控制、新業(yè)務開發(fā)、人力資源等，是一種集權(quán)的管控模式。

2. 戰(zhàn)略管控型

戰(zhàn)略管控型的管控模式主要以戰(zhàn)略規(guī)劃為主，總部可以視情況設置具體業(yè)務部門。這種管控模式下集團主要關注集團業(yè)務組合的協(xié)調(diào)發(fā)展、投資業(yè)務的戰(zhàn)略優(yōu)化和協(xié)調(diào)，以及戰(zhàn)略協(xié)同效應的培育，通過對成員企業(yè)的戰(zhàn)略施加影響而達到管控目的。主要管控手段為財務控制、戰(zhàn)略規(guī)劃與控制、人力資源控制，以及部分重點業(yè)務的管理，是介于集權(quán)與分權(quán)之間的一種管控模式。

3. 財務管控型

財務管控型的管控模式主要以財務指標對成員企業(yè)進行管理和考核，總部一般無業(yè)務部門，關注投資回報。這種管控模式下，集團主要通過投資業(yè)務組合的結(jié)構(gòu)優(yōu)化來追求公司價值最大化。管控的主要手段體現(xiàn)為財務控制、法人治理和企業(yè)并購行為，是一種分權(quán)的管控模式。

4. 其他管控模式

除了上述三種基本管控模式之外，還有另外兩種混合型態(tài)的管控模式，即戰(zhàn)略經(jīng)營性和戰(zhàn)略支持型。其中，戰(zhàn)略經(jīng)營型是一種介于運營管控型和戰(zhàn)略管控型的管控模式；戰(zhàn)略支持型是一種介于戰(zhàn)略管控型和財務管控型的管控模式。這兩種管控模式在母子公司的集分權(quán)關系、管控手段等方面都呈現(xiàn)出某種混合狀態(tài)。在實際中，公司管控模式都屬于兩種或兩種以上的混合管控模式。

（二）集團管控模式的區(qū)別

三種類型的集團管控模式，最主要的區(qū)別體現(xiàn)在集分權(quán)程度上，具體體現(xiàn)為管控目的和管控手段上面。

1. 管控目的不同

對于運營管控型的管控模式，集團管控主要追求戰(zhàn)略實施和經(jīng)營思路的嚴格執(zhí)行。一般而言，集團有著明確的主導業(yè)務，各子公司在集團本部的管理下行為統(tǒng)一、整體協(xié)調(diào)成長。

對于戰(zhàn)略管控型的管控模式，集團一般需要追求多元化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這類管控模式下，集團有著明確的產(chǎn)業(yè)選擇，需要追求公司自身各類型業(yè)務的協(xié)調(diào)發(fā)展，共同促進集團戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

對于財務管控型的管控模式，集團本身追求投資回報以及資本增值為主要目的。集團通過投資業(yè)務的組合結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，追求公司價值的最大化。

2. 管控手段不同

運營管控型的管控模式是通過集團本部的業(yè)務管理部門,對控股子公司的生產(chǎn)、銷售、質(zhì)量、技術、人力資源、新業(yè)務開發(fā)等日常經(jīng)營運作進行直接管理。強調(diào)公司經(jīng)營行為的統(tǒng)一、公司整體協(xié)調(diào)成長。

戰(zhàn)略管控型的管控模式是集團本部在區(qū)分戰(zhàn)略單位的前提下,追求戰(zhàn)略資源的優(yōu)化配置。集團本部不從事具體日常經(jīng)營，而是通過對于戰(zhàn)略協(xié)調(diào)、財務、人事控制和支持服務等影響董事會和管理層，進而支配被控制公司的重大決策和經(jīng)營活動。

財務管控型的管控模式是集團本部的高層管理人員、高級財務管理人才或戰(zhàn)略投資人員通過資本營運手段對被控股子公司進行指導、監(jiān)控，并不斷捕捉資本市場的信息，進行符合投資回報目標的兼并、收購、出賣以及轉(zhuǎn)讓。

（三）集團管控模式的職能行使方式

集團的核心職能主要包括戰(zhàn)略管理、投資管理、財務資金管理、人力資源管理、生產(chǎn)運作管理以及營銷管理方面。三種類型的管控模式對于各類型的職能的行使方式存在不同，詳見下圖1。

圖1 三種基本管控模式的職能行使方式

對于運營管控型的管控模式，下屬子公司一般僅作為集團組織生產(chǎn)的經(jīng)營單位。因此，一般由集團本部制定戰(zhàn)略、確定投融資計劃以及負責資金的調(diào)度使用，同時負責子公司中高層管理者的任免。而子公司主要在集團本部的計劃分配下完成生產(chǎn)運作任務以及市場營銷任務。

對于戰(zhàn)略管控型的管控模式，下屬子公司具有一定的自主權(quán)，一般在集團本部的目標指導下行使部分職能。一般而言，集團本部僅負責制定集團總體的戰(zhàn)略規(guī)劃，對于重大投資和資產(chǎn)進行處置，而子公司則負責制定自身的公司戰(zhàn)略規(guī)劃，對于限額內(nèi)的投資和資產(chǎn)處置具有一定的裁決權(quán)。此外，集團本部也僅僅負責子公司高層管理人員的任命、生產(chǎn)計劃制定、資金計劃的制定以及品牌宣傳工作，其余工作則是由子公司自主負責。

對于財務管控型的管控模式，集團本部對子公司的高層管理人員進行委派和管理，其余職能事項僅擁有知情權(quán)和部分審批權(quán)。

三、城投企業(yè)現(xiàn)代集團管控體系的構(gòu)建思路

（一）厘清政府與城投企業(yè)的權(quán)責邊界，明確企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略

依據(jù)《中共中央、國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》（中發(fā)〔2015〕22號）為代表的“1 N”政策體系方案，政府對城投企業(yè)的管理要做到：該管的要科學管理、絕不缺位；不該管的要依法放權(quán)、絕不越位，將依法應由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸于企業(yè)。這就要求國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)科學界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責任清單，明確自身與城投企業(yè)的權(quán)責關系。只有明晰了國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)與城投企業(yè)的監(jiān)管邊界和權(quán)責關系，城投企業(yè)的管控體系才有法律依據(jù)和制度基礎。

此外，明確的發(fā)展戰(zhàn)略是集團總部實現(xiàn)對子公司有效管控的前提條件。集團總部對權(quán)屬公司的控制目的是為了實現(xiàn)集團的整體發(fā)展目標，后續(xù)的管控方法和管控體系建設將以集團的整體發(fā)展戰(zhàn)略為導向。集團公司通過一系列宏觀調(diào)度和戰(zhàn)略管控，確保子公司按照集團整體布局和戰(zhàn)略意圖展開經(jīng)營運作。

（二）加強法人治理體系的建設，確定集團總部的功能定位

在城投企業(yè)中，集團本部和子公司都是獨立的企業(yè)法人。母子公司治理結(jié)構(gòu)的建立不僅要適應企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展的需要，更要適應母子公司管控體系的需要。良好的母子公司治理結(jié)構(gòu)設計可以有效提高母子公司的效益，降低母子公司集團管控風險。為此，國有集團企業(yè)應首先加快集團公司及關聯(lián)企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度建設，規(guī)范公司治理結(jié)構(gòu)，理順權(quán)責關系，完善公司治理管控體系。

作為集團管控載體首選的集團本部，需要梳理好集團總部的功能定位與整個集團管控體系的關系，指明集團總部和下屬業(yè)務單元的功能定位，特別是集團總部具體承擔哪些關鍵職能來實現(xiàn)集團的整體價值。確定了總部的職能定位后，將更容易理順總部與下屬公司之間的關系和職責分工，為接下來的集團公司具體組織形式的確定、組織內(nèi)各部門職能的定位和職責的劃分等工作奠定了明確的基礎。

（三）選擇適合的管控模式，優(yōu)化管控流程制度和權(quán)限劃分

管控模式的選擇受諸多因素的影響，城投企業(yè)需要依據(jù)企業(yè)本身所處的競爭環(huán)境、發(fā)展狀態(tài)、業(yè)務結(jié)構(gòu)等因素選擇適合自身的總體管控模式。此外，城投企業(yè)集團本身有著諸多的子公司，子公司的業(yè)務規(guī)模、發(fā)展階段和資源能力各不相同。因此，對于不同的子公司，城投企業(yè)集團也應該選擇不同的管控模式進行管理。

在權(quán)責劃分上首先要進行管控事項流程的設計，因為集團企業(yè)所有管控模式安排和權(quán)責劃分，只有在流程中得到體現(xiàn)才能真正發(fā)揮作用，并且管控流程是保障管控模式設計、權(quán)責劃分落到實處的關鍵。管控流程設計的重點在于對管控事項的權(quán)限分割，使集團公司與子公司之間就管控事項的職責邊界和權(quán)限范圍進行清晰的劃分與順暢的銜接，從而提高集團公司的管控能力與整體運作效率。這些終將在公司各項管理制度中得到體現(xiàn)。

四、結(jié)語

本文作為城投企業(yè)集團管控模式研究的開篇文章，主要就集團管控常見問題、管控模式類型以及管控模式的構(gòu)建思路進行說明，旨在幫助城投企業(yè)理清目前集團管控存在的問題，以問題為導向，按照科學的管控搭建思路，逐步建立起現(xiàn)代企業(yè)集團管控體系。在后續(xù)的該系列文章中，將逐步討論管控模式選擇的影響因素、不同子公司管控模式的選擇以及職能管控的構(gòu)建方式等內(nèi)容，作為管控模式構(gòu)建思路的內(nèi)容補充。